城市房屋拆迁期限若干问题研究

　　———以审判和非诉行政执行为视角

　　南京市六合区人民法院/陈子煌

　　国务院《城市房屋拆迁管理条例》虽然对城市房屋拆迁期限(以下称拆迁期限)作出了规定，要求拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁期限内，实施房屋拆迁。需要延长期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请。但在拆迁实务中，人们对涉及拆迁期限的许多问题很难把握。诸如：房屋拆迁管理部门在颁发拆迁许可证时，拆迁期限如何确定?拆迁人申请延长拆迁期限能申请延长几次，每次延长多长期限，累计延长期限如何限制?拆迁人在拆迁许可证确定的期限内不能完成拆迁，又不申请延长期限，或者在申请获准的延长期限内仍不能完成拆迁如何处理?这一系列问题早已在拆迁工作中困惑着人们，也引发了不少纠纷。我作为一名基层人民法院的法官，试图从审判和非诉行政执行这个角度对上述问题作一些研究，意在能为完善城市房屋拆迁立法出微薄之力。

　　一、拆迁期限的确定与延长

　　首先，我们对拆迁期限的概念作些了解。有的学者认为：拆迁期限，是指拆迁许可证确定的拆迁人完成房屋拆迁工作的起止日期。有的学者认为：拆迁期限，是指拆迁许可证确定的拆迁期限与拆迁人申请获准延长拆迁期限之和。这两种观点都有道理，第一种是狭义的，第二种是广义的。那么，拆迁期限的确定与延长究竟如何把握呢?

　　第一，还是要坚持实事求是的方针，采取原则性与灵活性相结合的办法来确定拆迁期限。所谓原则性，就是在全国或在一个省统一拆迁期限，使之法定化，任何人无权改变。所谓灵活性，就是对那些确因不可抗力的原因，导致拆迁期限不足的，应当准予一定幅度的延长。防止因拆迁拆不完，而导致规划不能实现，建设不能进行的现象发生。

　　第二，要结合全国各省市的成功经验，确定统一的拆迁期限，把批准延长期限也作相应的限制。我们不妨链接一些省市的规定：1.上海市1991年规定，拆迁期限自公告之日起计算，不超过1年。2003年修改为：拆迁人申请拆迁许可证时要求拆迁期限超过1年的，区、县负责管理房屋拆迁的房地资源局应先报经市房地资源局审核。拆迁人需要延长拆迁期限的，其申请延长的期限与拆迁许可证确定的期限累计超过1年的，延期申请由区、县房地资源局报经市房地资源局审核后给予答复。由此看来，上海市实际上就把拆迁累计期限确定在1年内，超过1年为例外。2.广西壮族自治区规定，房屋拆迁许可证规定的拆迁期限为1年。3.北京市规定，房屋拆迁许可证规定的拆迁期限最长为1年，延期不超过6个月。4.贵州省贵阳市规定，首次拆迁期限为6至10个月，需要延期的，延长不超过3至6个月。这些省、市、区中，拆迁许可证规定的拆迁期限最长没超过1年，批准延长最多没超过6个月。

　　第三，要参照与拆迁有关的法律、法规规定的程序性期限，来确定拆迁期限。既要保证拆迁人在拆迁期限内完成拆迁任务，又要保障当事人能够充分行使复议权和诉讼权。具体应参照以下八类期限的规定：1.拆迁当事人申请行政裁决期限：北京市规定，当事人自搬迁期限届满之日起至拆迁许可证规定的拆迁期限届满前;天津、浙江等省市规定，当事人在拆迁公告规定的搬迁期限内可以申请行政裁决。2.行政机关作出裁决期限：行政裁决应当自收到申请之日起30内作出。3.不服房屋拆迁行政裁决提起行政诉讼的期限：自行政裁决决定送达之日起3个月内向人民法院起诉。4.不服房屋拆迁行政裁决提起行政复议的期限：自行政裁决决定送达之日起60日内向行政复议机关提起。5.行政强拆期限：房屋拆迁行政裁决决定规定的搬迁期限内，被拆迁人未搬迁的，由市、县人民政府责成有关部门行政强制拆迁。6.不服拆迁行政复议决定提起行政诉讼的期限：行政复议机关自受理复议之日起60日内作出行政复议决定。当事人不服行政复议决定的，应在收到复议决定书之日起15日内向人民法院起诉。诉讼期间不停止拆迁的执行。7.达成拆迁协议后，被拆迁人拒绝搬迁的，拆迁人行使诉权和仲裁权的期限：拆迁双方当事人达成拆迁安置补偿协议后，被拆迁人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法申请仲裁或向人民法院提起民事诉讼，诉讼期间，拆迁人可以申请法院先予执行。8.拆迁仲裁作出期限：北京、苏州两地仲裁规则规定，自组庭之日起，4个月内作出裁决。简易程序北京规定一般在75日内作出裁决，苏州在60日内作出。不难看出这八类期限是我们确定拆迁期限的重要参数。

　　综合上述三种确定方法，笔者认为拆迁期限可统一规定为：“拆迁许可证确定的拆迁期限最长为1年。确因不可抗力的原因，致使拆迁任务不能如期完成的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请;房屋拆迁管理部门经审查能准许的，最多可准许延长6个月，累计延长期限也不能超出6个月。”只有这样确定拆迁期限才能表明国家对城市房屋拆迁实行宏观调控的力度和决心。

　　二、拆迁期限与拆迁许可证的关系

　　首先，拆迁期限终了，必然导致拆迁许可证丧失效力。拆迁许可证是拆迁人获准房屋拆迁的证明文件，是拆迁行为获得行政许可的依据。其载明的主要内容虽然包括拆迁人、拆迁范围、拆迁面积、拆迁期限、拆迁实施单位等，但“拆迁期限”更体现拆迁许可证的效力。对于一个拆迁项目而言，只有一个拆迁期限，且该期限必须是依法许可的。一旦这个期限终了，拆迁人未经延期就不能再持该许可证实施该许可证规定范围内的拆迁行为，否则就要承担相应的法律责任。

　　第二，拆迁期限获准延长，使拆迁许可证效力延续。广义的拆迁期限不仅包括拆迁许可证确定的期限，还包括拆迁人申请获准延长的期限。由于拆迁工作中确实存在着许多难以预见的困难和人为的因素，拆迁人在拆迁许可证规定的期限内不能如期完成拆迁的情况时有发生，要求拆迁人实施房屋拆迁不得超越规定的拆迁期限，实际上很难做到。因此，《城市房屋拆迁管理条例》规定，“需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请，房屋拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复”。这条规定明确了延长拆迁期限应坚持两个原则：一是拆迁期限不申请不延长的原则，二是拆迁期限延长合法许可的原则。同时也强调了申请延长拆迁期限必须具备三个条件：1.必须由拆迁人提起;2.必须在拆迁许可证规定的拆迁期限届满15日前提起;3.必须向颁发该宗拆迁许可证的房屋拆迁管理部门提起。总之，拆迁期限延长是在获得拆迁许可证的基础上进行的，拆迁期限获准延长，不仅使拆迁许可证确定的拆迁期限得到了延续，同时使拆迁许可证的效力也得以延续。如果拆迁人在拆迁期限内不能实施完拆迁，又不提出延期拆迁申请的，房屋拆迁许可证届时就自行作废，拆迁人再行使该地块的拆迁行为，就是违法行为。