大西洋新城业主起诉被驳回

自从2001年12月下旬北京望京大西洋新城的业主们为了“会飞的湖”，在申请行政复议未果的情况下，提起行政诉讼，状告北京市规划局批准开发商修改规划，最终于2002年1月25日，业主的行政诉讼以开发商的让步而获得调解——在北京市建委经济调解庭的调解下，大西洋新城开发商和业主达成协议，恢复原规划中5000平方米的人工湖面，承认公摊失实。大西洋新城业主的此次胜利，首次使得已入住业主成为制约规划修改的一个重要因素，导致了此后一系列新规定的产生，如“修改规划前必须公示”，“修改规划须征得已入住业主的书面同意”等等。而如今，大西洋新城的业主们不得不又一次走上法庭，打起了另一场引入注目的行政官司。业主状告国土房管局和街道办事处

2004年5月19日上午9点，北京市朝阳区人民法院。大西洋新城业主诉北京市朝阳区国土房管局、望京街道办事处“非法行政，致使业主大会决议无法落实”的行政诉讼案开庭审理。

原告北京望京大西洋新城的5名业主代表在起诉书中称：“望京大西洋新城业主依照 2003年6月8日国务院公布的(物业管理条例)和建设部2003年6月26日颁布实施的 (业主大会规程)成立业主大会筹备组，召开筹备组会议，进行了一系列筹备活动，并依法召开首次业主大会，依据业主投票的结果作出了业主大会首次会议决议，决议解聘大西洋物业公司，选聘北京晨曦物业公司负责小区全面的物业管理。而二被告于2003年11月17日发布(公告)，意图通过非法行政方式阻挠会议的进行。11月21日，二被告再次发布公告，否定业主大会决议。二被告的行为是对业主依法行使私权利的民事行为的横加干涉，直接浸害了包括原告在内的广大业主的财产权益。故请求法院判决撤销二被告分别于11月17日和21日在大西洋新城内对全体业主发布的《公告》；判决二被告以公告方式消除影响并向全体业主致歉。”“我们有权利更换自己的，保姆”，不少北京市民对发生在去年11月22日，望京大西洋新城小区业主、新选聘的晨曦物业与老物业公司之间的那场冲突恐怕还记忆扰新；2003年11月22日上午9点多，大西洋新城会所(物业办公用房)前就聚集了数百名业主，随后出现了扛摄像机的记者、便衣警察、知名律师、维权人土……

10点整，大西洋新城业主大会筹备组负责人王燕滨拿起扩音器，向业主们宣读了 (关于更换物业管理公司的声明)，宣布解聘大西洋物业公司，同时选聘北京晨曦物业管理公司为新的物业公司。之后，业主、晨曦物业与大西洋物业公司之间发生冲突，一方要进驻办公场地，一方不愿撤出，双方相持，气氛紧张。在人们的呐喊声中，大西洋物业公司的保安和总经理葛嘉被“请”出了物业办公用房。

但纠纷并未就此结束。在晨曦物业进驻几个小时之后，小区地下车库、会所等设施的水、电、电话、热水被掐断了。为了避免出现更大的混乱，业主们决定暂时让晨曦物业撤出。

直到今天，大西洋物业公司仍在负责大西洋新城的物业管理工作，而业主委员会(筹)办公室的电话线路仍然没有接通。贴在小区楼门上的政府《公告》由于不满大西洋物业公司提供的服务和许多不合法的收费，大西洋新城的业主与物业公司长期存在摩擦。去年9月1日《物业管理条例》生效以后，大西洋新城小区的业主们率先召开业主大会，以2／3以上的选票通过了解聘大西洋物业公司的决议。

然而，到了11月21日，也就是业主准备强行接管物业的前一天，小区的各个楼门上都出现了二被告联合发布张贴的公告，上面明确提到：“大西洋新城部分业主既没有依法组建筹备组，也没有按照规定在政府有关部门的指导下依法召开业主大会，选举产生业主委员会，没有制定(业主大会议事规则)和 (业主公约)”，“部分业主组织的选聘物业管理企业的活动，不符合法定程序，其结果无法得到法律的认可和保护”。

这骤然发生的变故，着实令大西洋新城的业主们感到“震惊和费解”—此前，大西洋新城业主大会从筹备组成立到业主大会正式召开，再到广大业主完成投票、业主大会结束，大会所进行的每一项工作均已及时向二被告通报并请求指导。在此过程中，第一被告曾对业主大会的许多具体问题给予了指导意见，对业主大会的进展起到了积极作用：如2003年9月2日，大西洋新城业主大会筹备组举行第一次会议，第一被告所辖小区管理办公室(以下简称“小区办”)、第二被告和开发商都派人参加，会议讨论确定业主大会筹备组由业主代表1人、开发商2人组成。又如9月10日，筹备组负责人王燕滨在向“小区办”汇报筹备组工作进展时，其工作人员建议增加第二被告1人作为筹备组成员，并对筹备组起草的〈关于召开北京市朝阳区大西洋新城首次业主大会的实施方案〉进行了亲笔修改，后增加第二被告1人为筹备组成员……

但在业主大会结束后，北京市朝阳区国土房管局、望京街道办事处突然在小区内张贴公告，否定业主大会的决议。在采访中，业主向记者说：“二被告为什么要对业主依法行使私权的民事行为横加干涉?业主与物业公司之间本是平等民事主体的合同关系，业主依法选择适合的物业公司对自己的房产进行管理服务，完全是民事主体之间自己的事情，行政机关无权强制业主必须聘用某个物业公司，更无权将业主大会经合法程序作出的决议宣布为非法。

对此，望京街道办事处主任皮定均、朝阳区国土房管局物业管理科科长宋瑞湘有着大致相同的说法——“大西洋新城业主召开业主大会产生决议的程序与现行的法律不符，应该先成立一个业主大会筹备组，然后召开第一次业主大会，选举产生业主委员会。但是到目前为止，它没有业主委员会，所以决议的合法性无法得到承认”。

由于业主委员会的成立一直得不到“小区办”的批准，2004年2月，大西洋新城的5名业主代表将朝阳区国土房管局和望京街道办事处一并告上了法庭。

张贴《公告》的行为是不是行政行为?

对于尚未选举产生业主委员会，在法庭上，原告向法庭陈述说：“正是由于二被告以行政强权联合发布《公告》,致使业主大会于 11月22日实施大西洋物业公司与晨曦物业公司交接的工作未能实现。因第一次业主大会的决议实施被二被告横加否定，第二次业主大会无法如期顺利召开，原定于第二次业主大会通过(业主大会议事规则)和(业主公约)，并选举产生业主委员会等工作都无法进行下去。(物业管理条例)第6条第1款第 4项明确规定，业主在物业管理活动中，享有参加业主大会会议、行使投票权的权利。解聘或选聘物业公司，是业主通过行使投票权确定的结果。二被告的非法行政行为，从实质上剥夺了广大业主第一次真正行使对共同拥有的私有财产的管理权。发布该《公告》，直接侵害了包括原告在内的广大业主的财产权益，是对广大业主行使私有财产管理权的粗暴践踏。”

在法庭上，就北京市朝阳区国土房管局、望京街道办事处于2003年11月17日和21日在小区内联合张贴《公告》，否定业主大会决议的行为，究竟是不是行政行为，双方进行了激烈的辩论。

第一被告朝阳区国土房管局辩称，依据(行政诉讼法)的规定，如果公民认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其自身的合法权益，有权提起行政诉讼。 11月17日，我局与望京街道办事处联合发布的《公告》，以及在11月21日联合发布张贴的宣传材料并不是具体的行政行为，主要是通过《公告》和宣传材料告知广大业主有关物业管理的法律和政策，宣传成立业主委员会和业主大会的相关法律法规，阐明政府对不符合法定程序的行为不予承认和支持。这是政府部门依法积极履行职责、引导物业管理正常秩序的表现，且上述行为并没有侵犯原告的合法权益，故原告的诉讼请求不能成立。

对于法官讯问张贴《公告》的行为是何种性质的行为，第一被告回答：“我局会同望京街道办事处以书面形式向大西洋新城小区业主进行政策、法规的宣传，是对召开业主大会作出的具体指导意见，并没有作出任何行政决定，张贴的<公告)也没有强制力。如果业主不执行，我们也无能为力。”

望京街道办事处也辩称：“《公告》的内容．完全是有关物业管理的法律法规及政策； 11月21日发布的宣传材料，也是结合大西洋新城物业管理的纠纷，向各位业主进行的具体告知，不是一种具体行政行为。”

对于二被告的答辩，原告方持相反意见：“二被告的《公告》完全是具有强制力的行为。其一，<公告)认定了业主没有依法组建筹备组，选聘物业管理企业的活动不符合法定程序；其二，如果不按《公告》行事，导致的结果是行政主管部门不予备案。《公告》既认定了事实，又适用了法律，这种强制力是存在的。虽然《公告》的作出没有法律依据，但其内容却恰恰是一个行政决定。法律并未规定行政部门可以《公告》的形式进行指导，根据(物业管理条例)第19条，‘业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产仟政主管部门，应当责令限期改正或者撤销其决定，井通告全体业主’。大西洋新城业主大会在二被告的指导下从筹备到举行，并无任何违法之处，二被告作出《公告》的行为，既没有事实依据也没有法律依据。”

在质证阶段，北京市朝阳区国土房管局、望京街道办事处没能提出相反的证据来推翻原告方出示的28项证据。《公告》不具有强制性原告方起诉被驳回 经过法庭调查和辩论，12点10分，法庭再次宣布开庭并当庭宣判：“……本院认为，依据国务院(物业管理条例)及建设部(业主大会规程)的规定，物业所在地的房地产行政主管部门及街道办事处对业主大会的成立及选举产生业主委员会进行行政指导工作。本案二被告于2003年11月17日、21日分别以《公告》及张贴材料的形式，告知大西洋新城小区业主关于成立业主大会筹备组、业主委员会及召开业主大会的有关规定，以及小区的目前状况，同时希望全体业主依法行使权利。上述内容不具有强制性。依据(最高人民法院关于执行(行政诉讼法)若干问题的解释)第44条第1款第l项之规定，裁定驳回原告起诉，并承担案件受理费80元。”

对于法院的这一判决结果，原被告双方是如何看待的?

大西洋新城业主大会筹备组负责人王燕滨在接受记者采访时，联系到7月1日即将生效的《行政许可法》谈道；行政主管部门在依照(物业管理条例)对小区业主成立业主委员会、业主大会等过程进行指导时，应当首先明确指导与批准的界限，指导并不是批准，它不具有约束力，指导得对，应当按照指导者的意见办；如果不对，则完全可以不按照其意见办。在没有获得法律授权的情况下，行政主管部门不能把指导权任意扩大为行政许可权，或者说把备案也变为强制许可，行政机关不能把法律赋予的权力无限扩大。即将施行的(行政许可法)，其重大意义就在于明确地规定了行政许可的范围，法无明文规定，行政机关就不能享有某项行政许可权。(行政许可法)从2003年8月27日颁布至今巳快1年，如果政府官员们继续缺乏行政许可的法律理念，那么今后仍有可能会出现类似本察中政府官员随意张贴《公告》，将不在行政许可范围内的事项强行纳入批准和许可范围的事情。

“由于业主们缺乏相关法律知识，”王燕滨说道，”大家走了弯路，对小区的业主来说是个损失，但是对今后其他小区业主的自治来讲，本案可以说是一个有益的借鉴。在<物业管理条例>施行的过程中，我们用自己的行动注解了这样一个法律关系，即政府有职责指导小区业主的自治．但同时，业主有权拒绝部门的越权行政。”对于记者的采访要求，望京街道办事处的一位工作人员告诉记者，“主任开会去了，下周才回，我们也说不清楚”。朝阳区国土房管局物业管理科科长宋瑞湘则告诉记者，他还没有收到法院判决，要采访的话，市局有新闻发言人，他个人不便发表意见。至截稿时止，记者也未能联系到北京市国土房管局的新闻发言人。

《中国房地产报》