完善北京房地产市场宏观调控法律制度探析

　　关键词： 房地产市场 /宏观调控/ 信息披露

　　内容提要： 本文拟对北京市房地产市场现状及存在的问题、现有的宏观调控法律制度及如何进一步完善该法律制度等方面进行论述，旨在为保障北京房地产市场的有序发展进行法律制度建构。

　　北京房地产业是北京市场经济的重要组成部分，尽管存在的问题没有其他地区突出，但也存在一些共性问题，北京市应在遵循国家大的宏观调控法律制度的前提下，结合北京具体情况，制定并执行适合北京房地产市场的宏观调控法律制度，确保北京房地产市场有序发展。本文拟对北京市房地产市场现状及存在的问题、现有的宏观调控法律制度及如何进一步完善该法律制度等方面进行论述，旨在为北京房地产市场的有序发展起到抛砖引玉的作用。

　　一、 北京市房地产市场现状及存在的问题

　　北京房地产市场化是一个渐进的过程，1992年制定的《北京市住房制度改革实施方案》及其7个配套办法出台，确定了房改的基本思路。1999年制定的《住房公积金管理条理》、《城镇廉租住房管理办法》为推行房改政策奠定了基础。1999年，《北京市进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设实施方案》出台，北京市停止福利分房，住房由实物分配转向货币化补贴。现在，房地产业是北京城市经济的重要组成部分。北京房地产开发投资在全社会固定资产投资中所占的比重较大，2003年该比重为55.75%，2004年1-10月该比重高达63.28%，远高于全国平均水平，占北京市GDP的比重不断提高，2003年达到32.83%，占国内生产总值的5.2%，已经达到支柱产业的要求标准[1]203.2004年，北京市完成房地产开发投资1473.3亿元，比上半年增长22.5%，其中用于住宅的投资达776亿元，比2003年增长22.6%[2]，为促进北京经济发展和解决部分居民住房问题起到了积极作用。然而，北京房地产业在发展的同时，还存在着下列问题。

　　（一） 房价虚高，阻断中低收入者改善住房条件的追求

　　北京市房价水平逐年攀升，2004年住宅均价4747元/平方米[3]， 《个人理财》杂志列出“37大城市房价泡沫排行榜”，北京排名第8[4]，超出了北京市民的购买力，房屋空置面积较高，截止2004年12月底，全市空置商品房面积为1044.1万平方米，其中商品房住宅空置723.9万平方米，从空置时间看，空置一年以内占71.4%； 从空间看，78.4%的空置面积位于三环以外[5].

　　（二） 房地产投资结构不尽合理，供需错位

　　北京商品房空置数量较大，不是因为供大于求，而是因为投资结构不合理。开发商一厢“利”愿，从自身的利润最大化出发，没有根据消费者的财力及其需求调整投资结构，盲目开发商业用房、大户型住宅和超豪华经济适用房，导致投资过剩，而80平方米以下的经济适用房和中低档住宅投资不足，供不应求。

　　（三） 房地产开发商的自有资金所占比例较小，金融风险较大

　　全市房地产开发2004年到位资金2403.2亿元，其资金的主要来源是定金和预付款，占当年到位资金的51.6%，全年达到1240.3亿元；当年到位资金中国内贷款为550亿元，企业自有资金到位为249.1亿元[6].房地产投资中银行贷款所占比例较大，金融秩序受房地产市场波动影响大，增强了金融市场与房地产市场的利益关联性，增加了北京对房地产市场宏观调控的阻力。

　　（四） 二手房市场活力不足，多元化需求难以满足

　　房以地载，因受土地量的限制，一手房的开发是有限的。为满足北京城市化进程和外来人口住房需求，有必要激活二手房市场，这不仅有助于满足多元化的需求，而且可以软化坚挺的一手房房价。北京二手房由已购公房、商品房和经济适用房等构成，其中已购公房所占比重达67.2%.北京现有具备上市条件的已购公房约100万套，在京央产房计100万套，因已购公房的产权关系复杂，交易环节较多，费时费力，以及二手房业主惜售心理等因素，已购公房上市成交的仅有1.3万套 [1]133.

　　（五） 房地产市场圈地现象严重，竞争不公平

　　拥有可开发土地的数量直接决定了房地产企业的规模和竞争命运，房地产企业获取土地之争异常激烈，开发商各显神通大量圈地，如北京首创集团赶在2004年8月31日之前，利用北京市原有的土地转让政策，以协议方式突击收购了17块土地[8].因取得土地使用权途径不公平直接决定了房地产市场竞争的不公平，部分企业因此获取暴利，而其他企业有可能被淘汰出局。

　　二、 北京房地产市场宏观调控法律制度分析

　　为解决房地产市场存在的问题，保障房地产市场有序发展，北京市在遵循国家宏观调控政策的基本原则前提下，还结合北京市的具体情况，制定了自己的政策，从土地、金融、税收等方面对房地产市场进行宏观调控。

　　（一） 土地方面的宏观调控法律制度

　　为规范土地出让、转让行为，抑制炒卖地皮现象，1992年北京市制定了《北京市实施办法》，规定了土地转让标准。为提高土地利用率，防止囤积土地现象愈演愈烈，2001年北京市制定了《北京闲置土地处理办法》，对闲置2年以上的土地，经原批准机关批准可以无偿收回。为进一步规范国有土地使用权出让行为，杜绝土地协议出让产生的弊端，增加出让行为的透明度和充分实现国有土地使用权的价值，2002年，北京市制定了《招拍挂出让国有土地使用权规定》（简称33号文），限制土地协议转让，但同时规定四种例外情况，弱化了该规定的力度，造成了这两年来北京市数量巨大的国有土地使用权被协议低价出让。2004年1月31日，北京市制定了〈关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让补充规定的通知〉（简称4号令），规定2004年8月31日后停止土地协议出让。为提高北京市房地产市场准入门槛，2004年7月1日起，北京市国土资源局取消开发商使用临时国有土地使用证，开发商在支付全部合同地价款及相关税费，才能取得国有土地使用权证，然后才可申请办理商品房预售许可证。为进一步清理整顿土地市场， 2004年8月9日，北京市制定《北京市处理经营性用地历史遗留问题的政策界定标准》（简称48号文），对北京1091宗历史遗留项目用地是否能够继续协议出让规定了判断标准。规定三类项目用地可以继续协议出让：2002年7月1日以前同时具备立项和规划文件并符合相关政策的项目、绿化隔离带扫尾项目和在建的房改带危改项目。

　　（二） 税收宏观调控法律制度

　　为防止房地产市场过分投机行为，北京市执行国家税收政策，同时做出变通规定。北京市建委2005年5月30日发布《关于公布北京市享受优惠政策普通住房标准的通知》，明确2005年5月31日起个人购买住房两年以上转让的，如果符合“三个条件”，将享受“免征营业税”的优惠政策。享受该优惠政策的，原则上应同时满足以下条件：住宅小区建筑容积率在1.0以上、单套建筑面积在140（含）平方米以下（①2005年4月30日，中央七部委出台了《关于做好稳定住房价格工作意见》，规定“单套建筑面积在120（含）平方米以下”，而各省、自治区、直辖市在制定本地区享受优惠政策普通住房的具体标准可以向上浮动不超过20％，所以北京市将该条的标准扩大至140（含）平方米以下，比规定标准上浮20平方米。）①、实际成交价格低于同级别土地上住房平均交易价格1．2倍以下 （②北京市2005年不同级别土地上住房平均交易价格：（1）土地级别一级，平均交易价格11068/平方米；（2）二级，平均交易价格9555/平方米；（3）三级，平均交易价格8040/平方米；（4）四级，平均交易价格we6886/平方米；（5）五级，平均交易价格5462/平方米，（6）六、七、八、九、十级，平均交易价格4526元/平方米）。此外，2005年6月1日后，个人将购买不足两年的住房对外销售的，应全额征收营业税。北京市在征税具体办法出台前，应执行国家税务总局、财政部、建设部联合下发的《关于加强房地产税收管理的通知》。该通知明确规定2005年6月1日后房屋转让营业税征收：第一，住房平均交易价格是指报告期内同级别土地上住房交易的平均价格，经加权平均后形成的住房综合平均价格；第二，个人购买住房两年期限明确规定为，以房屋产权证或契税完税证明上注明的时间为购买认定时间；第三，对擅自变通政策、违反规定对不符合规定条件的个人住房给予税收优惠，影响调整后的税收政策落实的，要追究当事人的责任；第四，建设部门在办理房地产权属登记时，要严把“先税后证”关。即纳税人只有先缴纳契税并出具完税（或减免）凭证，才可以办理产权证；对于未出具完税（或减免）凭证的，房地产管理部门不予办理权属登记。

　　同时国家税务总局已将《关于实施房地产税收一体化管理若干问题的通知》（国税发[2005]156号，以下简称156号文件）下发给各省市地方税务局，要求在10月30日前将房地产税收一体化的实施方案上报。根据该文件，以后卖二手房必须缴纳个人所得税。北京市于2005年8月出台的《关于个人销售已购住房有关税收征管问题的补充通知》规定5年以上的二手房交易可以免征个人所得税。

　　北京市有关房产营业税和所得税征收优惠规定，实际上严重弱化了税收对房地产市场的宏观调控作用。房地产市场严重投机行为不仅炒卖大户型的住房，而且炒卖中小户型的住房，而中小户型的住房恰恰是中低收入家庭的购买对象。北京市《关于公布北京市享受优惠政策普通住房标准的通知》对140平方米以下的住房买卖行为免征营业税，这将意味着营业税不能有效调控北京市场上中小户型住房炒卖行为。个人所得税旨在调节收入差距，建立和谐社会，在某种程度上有助于抑制房地产的投机心理。个人所得税的计税依据是纳税人的“所得”，至于“所得”是因销售5年或10年的房子不是考虑因素，而北京市于2005年8月出台的《关于个人销售已购住房有关税收征管问题的补充通知》规定5年以上的二手房交易可以免征个人所得税。因此，北京市有关房产方面的“税收新政”不能有效调控房地产市场，不能有效保护中低收入家庭的住房利益。

　　（三） 经济适用房宏观调控法律制度

　　经济适用房是解决中低收入家庭住房的重要政策之一。为保障经济适用房的有序开发，北京市先后制定的政策有：2000年12月《北京市城镇居民购买经济适用住房有关问题的暂行规定》，规定购买经济适用房的资格条件；2002年12月《北京市城镇居民购买经济适用住房有关问题补充规定》，对购房程序做出了规定；2004年5月《关于已购经济适用住房上市出售有关问题的通知》，对二手经济适用房的上市交易条件做出了规定。北京市明确规定，入住5年后，经济适用房可以按照商品房上市交易， 但需缴纳成交价10%的综合地价款。经济适用房在解决中低收入家庭住房问题同时，也滋生了社会分配不公。

　　（四） 银行等金融宏观调控法律制度

　　房地产市场从培育、自我壮大到目前的恶性膨胀，离不开银行业的呵护与支持，在这个过程中，银行业与房地产业之间日益联姻为紧密的利益共同体，银行业对房地产业的依赖性日甚。银行业作为国家宏观调控金融手段的载体之一，其独立性的削弱，弱化了国家对房地产市场的宏观调控力度。

　　北京市在房地产市场方面采用的金融政策主要遵循中央银行的利率政策，将现行的住房贷款优惠利率回归到同期贷款利率水平，实行下限管理，下限利率水平为相应期限档次贷款基准利率的0.85倍，商业银行法人可根据具体情况自主确定利率水平和内部定价规则。对购买第一套普通住房首付款比例确定为20%；提高商业房贷逾期罚息利率。

　　北京市曾规定住房公积金贷款上限，部分交纳住房公积金的业主因无法享受公积金贷款的权利，只好选择商贷。尽管现在住房公积金贷款条件放宽，但目前没有疏通住房商贷和公积金贷款转换通道，这一方面阻碍了充分发挥公积金的保障作用，另一方面难以实现公积金有效增值，大量的利息收入流入商业银行。

　　三、 完善北京房地产市场宏观调控法律制度建议

　　根据北京市房地产市场的现状及发展趋势，在稳定房价，促进房地产市场供求平衡发展方面，北京市应坚持科学发展观，遵循市场规律，重视宏观调控措施的协调性和配套性，进一步完善现有的宏观调控措施。

　　（一） 强化政府房地产信息采集、披露职能

　　建立完善的房地产信息系统，定期（2周内）向社会公开提供真实、完整的土地资源情况、房地产供求情况、存量房地产的买卖租赁情况、房屋成本价等，合理引导房地产投资、供求关系。北京市虽然在这方面作了一定的工作，但是，在信息的时效性、全面性、客观性、真实性和可得性方面应进一步加强，这有助于宏观调控措施发挥导向性作用。

　　（二） 综合协调适用多种宏观调控手段

　　宏观调控措施在遵循房地产市场经济规律的条件下才能发挥有效作用。政府在采取调控措施时，要区别情况，综合运用土地政策、信贷政策、税收政策、财政政策工具，抑制房地产过度投机行为，保障房地产市场有序发展。

　　1.严格执行国家的土地政策，土地使用权出让严格执行“招拍挂”规定，禁止串通行为导致低价出让。同时，严格执行《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，禁止非法压低地价招商引资。

　　2.通过宏观调控法律制度，引导开发商增加中低档住宅投资，改善房地产供应结构，满足中低收入家庭住房要求。

　　3. 取缔经济适用房政策，尽快落实住房货币化补贴措施，同时，财政加大廉价租房建设投入，保障低收入或特困家庭的居住权。经济适用房政策实际上是计划经济思维的产物，尽管其本意是为了解决中低收入家庭的住房问题，然而该政策制度设计存在先天性缺陷。首先，中低收入家庭难以认定，即使是工薪阶层，其工资收入外还可能有其他收入，更何况其他阶层收入的认定了。其次，中低收入家庭是个动态过程，今天收入“中低”并不意味明天亦是如此。再次，政府财政投入和土地有限，这与中低收入家庭随着时间的流逝不断滋生的矛盾无法解决。而且，该政策导致房地产市场价格双轨制，易被“权富阶层”不当利用，牟取暴利。北京市规定，经济适用房所有人住满5年就可以按商品房进行转让，这造成了分配不公和加剧了贫富悬殊，同时，使得经济适用房减少，现有和未来的中低收入家庭居住权失去保障基础。因此，有效的措施是加大廉价租房建设，出租给符合条件的家庭，承租人一旦不具备承租条件，政府应收回该廉价租房，转租给符合条件的其他家庭。这样，既可以解决中低收入家庭的居住权，又可以激发其积极进取。同时，北京市政府应尽快解决北京住房货币化补贴严重滞后问题，加快落实住房货币化补贴政策，增强中低收入家庭解决住房问题的物质基础。

　　4.充分发挥现有税种的调控作用，强化税收调控机能

　　税收对国民经济的发展是否有调控作用，在学界有争议。有学者认为，根据税收法定原则，税收不应具有调控作用。但在实践中，经过法定程序，税种的开证或停征、税率或税目的调整对国民经济的发展产生调节作用是毋容置疑的。为有效遏制房地产市场严重投机行为，目前迫在眉睫的是强化个人所得税和营业税的征收，防止地方政府滥用税收减免权力，弱化了该税种的调控职能。

　　（三）“乱世用重典”，严厉制裁房地产市场违法行为

　　北京房地产市场岂能用一个“乱”字了得，开发商、经销商、中介商侵害消费者利益的手段花样繁多，如联手抬价、散布虚假信息、交易歧视、质量瑕疵、虚假承诺、擅自变更规划和房屋结构、野蛮拆迁、开发商之间协议定价、恶意拖欠工程款等等，严重扰乱了房地产市场秩序。尽管房地产市场是支柱产业，政府关联利益程度高，但是，政府应超脱于市场，作为中立者维护市场秩序，而不应成为混乱市场秩序的推波助澜者，因为，只有有序发展的市场才能促进本地区的经济持续发展，才能支持政府实现施政目标。韩国为维护正常的市场秩序，惩治现代公司的高层管理者，不惜牺牲该公司在海内外的利益，因为，韩国政府很清楚，没有有序的市场，就不可能有国家长远利益。这一做法，值得北京市权力层借鉴。鉴于此，应强化下面几项工作：1.对项目全过程进行监管，不再局限于前期审批。2.加大整治力度，依法惩处违法、违规房地产企业行为，尤其是国有房地产开发商囤积楼盘，恶意涨价行为。3.建立房地产信用档案，将企业受处罚情况记载于该信用档案内，多次违反法律法规且情节恶劣者，应被驱逐出房地产市场。4.强化法律责任，增强宏观调控措施刚性。

　　*本文刊载于《落实科学发展观的伟大实践》 国家行政学院研究室编，中国档案出版社出版，2006年6月版。

　　注释：

　　[1]牛凤瑞主编：《中国房地产发展报告》，社会科学文献出版社2005年版，第203页。

　　[2]北京市统计局：“北京市房地产开发景气指数年度报告”，载《中国房地产信息》2005年第3期第4-5页。

　　[3]北京市统计局：“北京市房地产开发景气指数年度报告”，载《中国房地产信息》2005年第3期第4-5页。

　　[4]摘自《新京报》2005年4月1日B18版。

　　[5]北京市统计局：“北京市房地产开发景气指数年度报告”，载《中国房地产信息》2005年第3期第4-5页。

　　[6]北京市统计局：“北京市房地产开发景气指数年度报告”，载《中国房地产信息》2005年第3期第4-5页。

　　[7]牛凤瑞主编：《中国房地产发展报告》，社会科学文献出版社2005年版， 第133页。

　　[8]来源于《新京报》2005年7月15日B33版。