巴彦淖尔市人民政府关于加快推进农村土地承包经营权流转促进农村土地规模化经营的意见（试行）

巴政发〔2008〕2３号

巴彦淖尔市人民政府

关于加快推进农村土地承包经营权流转促进

农村土地规模化经营的意见（试行）

各旗县区人民政府，农垦局，市直有关部门：

为了推进现代农业建设步伐，实现农业增效、农民增收，根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《物权法》等有关法律法规，结合我市实际，现就加快农村土地承包经营权流转，促进土地规模化经营提出如下意见。

一、充分认识加快推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营的重要性和紧迫性

近年来，随着我市农业结构战略性调整和农业产业化的发展，传统农业向现代农业转型、农村劳动力向二、三产业和城镇转移，农村土地承包经营权流转越来越频繁，出现了规模化经营的趋势。这是在农村家庭承包经营的基础上土地经营方式的重大创新，有利于改变传统农业生产方式，缓解以户为单位的千家万户小生产与大市场的矛盾，提高农业的市场竞争力；有利于促进土地、资金、技术等生产要素的重新组合和优化配置，实现农业产业化、集约化经营；有利于加快农业产业结构调整，促进农业区域特色产业发展，提高农业的规模效益；有利于现代农业机械的应用和新技术的推广，提高农业生产率和经营水平，节约生产成本，增加农民收入。总之，加快农村土地承包经营权流转，促进土地规模化经营对于改善农业经营条件，提高农业综合生产能力，加快新农村建设和现代农业建设步伐，推动全市三次产业结构调整乃至整个经济社会发展都具有重大意义。但就目前情况看，我市土地承包经营权流转还主要是农户的自发行为，政府在加强规范和引导方面的工作比较滞后，总体上流转的速度慢，层次较低，规模不大，行为也不规范，在推进土地规模经营上的作用不明显。因此，各级党委、政府和有关部门必须适应农村经济发展的新形势，站在建设现代农业的高度，切实提高对土地流转工作重要性和必要性的认识，统一思想，形成共识，在认真贯彻国家土地政策的前提下，抓好试点，总结经验，逐步推开，推动农村土地承包经营权流转工作规范进行，加快土地规模化、集约化经营进程。

二、规范操作办法，确保农村土地承包经营权流转依法有序进行

农村土地承包经营权流转，既是关系到千家万户农民切身利益的敏感问题，又是关系现代农业建设步伐能否加快的重要措施。因此，必须坚持依法依规的原则，采取科学合理办法，严格按照规范的程序进行操作。

㈠农村土地承包经营权流转的基本原则

⒈在长期稳定家庭承包经营制度和土地承包关系的前提下，坚持平等协商、自愿、有偿的原则。任何组织和个人均不得强迫或阻碍承包方流转农村土地承包经营权。不论采取何种方式流转，均不得改变土地所有权性质和土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限。

⒉把保障和维护农民权益放到首位，坚持依法依规、惠民利民的原则。农村土地承包经营权流转必须按照有关法律和国家政策规范有序进行，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他法律允许从事农业生产经营的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，由当事人双方协商确定，收益归拥有承包经营权的农户所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴，要切实保护农民的合法权益和长远利益。

⒊以推进规模化提高土地经营效益为目标，坚持有利于资源整合、优化配置的原则。推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营，应立足于土地资源的合理配置，促进土地与其他生产要素的优化组合，逐步向“集中、连片、规模、高效”的种植方向发展，提高土地利用率和投入产出率。

4、在充分分析主客观因素的基础上，坚持因地制宜、分类指导的原则。各级政府应根据当地农村生产力发展水平、区域特色和农民素质，在充分尊重农民意愿、区别流转情况的基础上，因地制宜，分类指导，不搞一刀切，不下任务指标；实事求是规范操作，不放任自流，不包办代替，积极稳妥地开展工作，切实保证土地流转的健康有序发展。

5、在充分尊重农民土地承包经营权流转自由的同时，坚持严格把关、依法监管的原则。各级政府要主动介入，加强引导，依法对土地流转行为进行规范管理，坚决禁止无序、非法转让土地的行为。大规模流转土地的要按规定严格审查受让人的资质及实力，主要包括资信情况、经营能力、履约能力以及拟经营的项目是否符合法律法规、环保政策、产业发展规划等。 非我市农村户籍且不进行规模化经营的各类人员零散受让、承租农户土地必须逐级上报市农牧业局审批。

㈡农村土地承包经营权流转的主要方式

农村土地承包经营权可以采取转包、互换、入股、出租、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。同时，认真总结实践经验，充分尊重农民的首创精神，积极探索和创新符合法律法规的各种土地流转方式，促进土地经营方式的创新。

⒈转包。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。接包方按转包时约定的条件对转包方负责。接包方将承包方的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意。

⒉互换。承包方之间为方便耕种或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权，办理相关手续。双方对互换土地原有的权利和义务也相应互换。

⒊入股。农户将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营，或将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社，或参与龙头企业经营等形式从事农业生产经营。股份合作解散或与龙头企业合同终止后，入股土地应退回原承包农户。

⒋出租。承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。

⒌转让。经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户或进行规模化农业经营的企业，由其履行相应土地承包合同的权利和义务。转让后，土地承包关系即行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。

⒍委托代耕。指人少地多无力耕种，或进城务工经商又不愿放弃土地使用权的农户，可以委托他人代替耕种。

⒎招投标、转租、入股。对没有承包到户的荒地等农村土地，村集体经济组织可直接通过招标、公开协商等方式实行承包经营。发包给本集体经济组织以外的单位或个人，应事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报镇人民政府批准。依法取得荒地承包经营权或林权证等证书的组织或个人，其土地承包经营权可依法转让、入股、抵押或者以其他方式流转。

㈢农村土地承包经营权流转的程序

土地承包经营权流转，承包方与受让方就流转方式、期限和收益等进行协商，达成协议后，应当根据约定的流转方式按规定程序签订书面流转合同。

以转让方式流转的，承包方必须事先向发包方提出转让申请，待取得同意后再与受让方签订书面流转合同。流转合同需由发包方加注意见并盖章确认后才能生效，同时向镇人民政府报告，并配合办理有关变更手续。发包方不同意转让的，应当于7日内向承包方书面说明理由。

以转包、出租、互换或者其他方式流转的，承包方应当及时向发包方备案。发包方应当及时办理备案，并报告镇人民政府农村土地承包管理部门，由其办理相关登记。

以委托方式流转的，流转合同可以由承包方书面委托的代理人签订，但承包方必须出具书面土地流转委托书。委托书应当写明委托事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。

流转合同签订后，以转让、互换方式流转的，当事人可以要求办理有关承包合同和土地承包经营权证变更等手续。其中以转让方式流转的要求办理土地承包经营权证变更手续须经发包方同意。镇人民政府农村土地承包管理部门应及时予以办理。

流转合同应当采用自治区农牧业厅统一确定的文本格式，旗县区农村经营管理部门按照格式统一印制合同文本，发放到各镇、村、组。流转合同一式四份，流转双方各执一份，发包方和镇农村土地承包管理部门各备案一份。承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。

三、加大引导扶持力度，努力促进农村土地规模化经营

扩大农业生产规模是建设现代农业的重要前提。目前，我市已有的土地流转形式，还只是经营权的简单受让和经营面积数字式的叠加，并不能从根本上产生规模经营效应。因此，在推进土地承包经营权流转工作中，必须始终瞄准建设现代农业的目标，积极探索规模化经营的新模式，制定出台配套的鼓励政策和扶持措施，大力促进土地规模化经营。

㈠倡导探索科学的土地规模经营模式

⒈鼓励种植大户发展规模经营。积极支持种养大户和经营能手通过转包、转让或租赁等方式，集中、连片开发利用土地，逐步扩大土地经营规模。

⒉鼓励农民联户经营。引导农户通过血缘关系或地缘关系，在亲戚或邻里之间自愿联合经营耕地，把原来由一家一户经营的土地联成片，变分散经营为联户规模经营。同时倡导农户之间互换土地，使单个农户的土地集中连片，实现单个农户土地适度规模经营，为与龙头企业合作奠定基础。

⒊培育和发展农民专业（股份）合作组织。按照《农民专业合作社法》的要求，鼓励有能力的个人或组织以特色产业为纽带，吸收农民以土地承包经营权入股，组建具有法人资格的专业合作组织，承担生产管理和对外融资的责任，进行土地开发整理，发展特色产业的规模化经营。有条件的农民合作组织可改组为农民公司。

⒋积极探索“公司+公司”的经营模式。即龙头公司和农民公司进行组合形成新的股份有限公司。首先是分散经营的农户先行组建股份合作公司，以独立法人的身份与龙头公司合作，形成平等的合作主体，避免产生龙头企业面对千家万户农民这种不对等且难履约的合作关系，解决多年来难以解决的农企供求矛盾。同时，积极引导、扶持在一定区域范围内，形成一定产业规模，具有一定品质特征的农畜产品申请集体商标，共树品牌，共享效益。

⒌鼓励和引导龙头企业进行土地规模经营。选择有实力、有信誉、有经营土地积极性的龙头企业，以租赁、受让、接受农户入股等方式经营农民的土地，流转后的土地承包经营权在承包期内归龙头企业所有，农民在获得流转收益的同时，可自愿转为农工或外出打工挣取工资，并享有国家规定的各种农村社会保障待遇。

㈡推进土地规模经营的扶持政策

⒈制定财政支持政策。各级政府在财政预算中每年都要安排一定额度的土地承包经营权流转和规模经营专项扶持资金，鼓励和培育土地规模经营。对龙头企业、社会团体和个人等各类主体在我市兴建规模化生产基地，根据其经营土地的规模、投入和承包年限等，给予财政支持和奖励。具体办法由市农牧业局、市财政局制定。

⒉实施税收支持政策。农户在土地规模经营中生产销售的农产品，按农民自产、自销、自用对待，不收取税费。各类土地规模经营主体兴办的经济实体，从事农牧业机械作业、排灌、植保、家畜配种和疾病防治等服务依法免征营业税。农民专业（股份）合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠。

⒊实行信贷支持和用地优惠。探索由政府、龙头企业、农民合作组织等共同组建担保机构，为土地规模经营主体融资提供担保。对规模经营主体不破坏耕作层的设施农业用地和农业生产配套用房的用地视作农业生产用地，土地管理部门要简化审批手续，同时要加强管理，防止改作非农用地。

⒋完善政策性农业保险机制。积极探索建立农牧业、财政、民政、扶贫等政府部门和保险公司、龙头企业、农户多方承担风险的农业保险机制。各地要按照《巴彦淖尔市政策性农业保险实施方案》的要求，认真组织实施好政策性农业保险，防范和降低土地规模经营中出现的各类风险。

⒌加大涉农项目支持力度。各地可以把土地整理、标准农田建设、中低产田改造、农业综合开发等各类涉农项目捆绑起来向土地流转度高、规模经营好的地方倾斜。农牧业、农机、科研等部门要与规模经营主体建立定点联系制度，优先为他们提供农机具、优良品种和技术培训、信息咨询等服务。

⒍建立健全流转土地农民的保障政策。在确保流转土地农民依法享受农村各项补贴政策的同时，加快制定进城务工农民就业、就医、养老、失业保险、子女上学、最低生活保障、经济适用住房购买等优惠政策，特别要在技术培训、提供就业方面给予优先，从事土地规模经营的企业要优先录用原耕地农民。

四、加强领导和管理服务工作，保障农村土地承包经营权流转和土地规模化经营顺利推进

农村土地承包经营权流转工作涉及面广，政策性很强，工作难度大，各级政府和有关部门必须加强领导和管理服务工作，加大扶持力度，确保流转规范有序，促进规模化经营。

㈠要切实加强对土地承包经营权流转工作的领导。各旗县区党委、政府要把土地承包经营权流转工作作为建设现代农业的一项重要任务，摆上重要议事日程，切实加强组织领导。各地各有关部门领导要加强对土地流转问题的调查研究，把握农村土地承包、流转的实际状况和发展趋势，及时了解土地流转中出现的问题，积极采取措施予以解决。市、旗县区两级农牧业行政主管部门和镇人民政府要切实承担起土地承包经营权流转的指导、协调、服务和管理职能，国土、财税、金融、司法、劳动保障、科技、农机等部门要根据各自职责，研究制订相应的管理和扶持办法，确保各项政策措施落实到位。要加强旗县区和镇农村经营管理组织、队伍建设，使农村经营管理机构、人员与所承担的工作职能相适应。要加强对土地承包经营权流转重大意义和相关政策规定的宣传。各地要在土地承包经营权流转和推进规模化经营上进行积极探索，总结推广典型经验，及时研究新情况，解决新问题，确保土地经营权流转健康发展。

㈡要建立和完善土地流转服务和监管体系。旗县区以上农村经营管理部门要积极开展土地承包经营权流转的政策咨询服务和业务指导工作。镇人民政府要指导流转双方依法签订土地承包经营权流转合同，对流转合同及变更事项进行登记备案，办理流转合同的鉴证。要加强土地承包经营权流转档案管理，对流转合同及有关文件、文本、资料等进行归档并妥善保管。村集体经济组织要及时掌握村组农户土地承包经营权流转的意向，提供规范的土地流转合同文本和流转信息，督促流转双方依法签订流转合同，并及时向镇人民政府报告有关情况。市、旗县区、镇要加快建立三级农村土地承包和流转自动化管理系统，全面及时掌握农村土地承包、流转等情况。旗县区农村经营管理部门、镇人民政府和村集体经济组织要按照各自权限，在指导流转合同签订或流转合同鉴证、登记中，发现流转双方有违反法律法规的约定，要及时予以纠正。要加强对流转土地使用情况的监管，防止经营者随意改变土地用途，破坏生态和生产环境。

㈢要建立土地承包经营权流转中介服务机构。各旗县区要借鉴外地经验，尽快建立扶持土地承包经营权流转中介服务机构。通过中介服务机构发布土地承包经营权流转信息，提供交易市场，办理流转手续，指导签订农村土地承包经营权流转合同，提高流转的效率。从事农村土地承包经营权流转服务的中介组织应当向旗县区农牧业局（或农村经营管理部门）备案，接受其管理与指导，依照法律和有关规定提供流转中介服务。

㈣要建立农村土地承包经营权流转纠纷调处机制。各旗县区要在农村经营管理部门中调配人员设立农村土地承包纠纷仲裁机构，健全规章制度及相关管理办法，依法开展农村土地承包纠纷的调解和仲裁工作。要按照信访条例规定做好农村土地承包经营权流转纠纷的调处，尽量把纠纷化解在村或镇的范围内。农村土地承包经营权流转发生争议或纠纷，当事人应当依法协商解决。当事人协商不成的，可以请求村民委员会、镇人民政府调解。当事人不愿或者协商调解不成的，可以申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

㈤要加大对农村劳动力非农技能的培训力度。市和旗县区两级农牧业、就业、财政、教育等部门要认真做好“农村劳动力转移培训阳光工程”等工作，不断扩大培训规模，增加培训补贴，提高培训质量，拓宽就业门路，促进农村劳动力向非农产业转移，为农村土地承包经营权流转和规模经营稳定发展创造条件。

（农垦的土地承包经营权流转参照本《意见》再行制定流转办法。本《意见》的解释权归市农牧业局。）

二OO八年五月二十六日