妥善审理农村土地承包经营纠纷初探

近年来，党中央、国务院出台了一系列农村新政策，各地陆续取消农业税，这极大地调动了农民种地的积极性，农村“土地热”现象再次出现，被抛荒、代耕 、流转的土地，成为当前农村社会矛盾的焦点。农村土地承包经营纠纷不断出现，不少还是群体性纠纷。就涟水县人民法院而言，2004年受理此类纠纷共31件，占全年收案总数的1.7%，2005年月1—5月份受理此类纠纷计29件，占收案总数的3.6%。从统计数据看，今年仅5个月时间，此类纠纷数量与去年全年基本相同，且占收案总数的比例翻了一倍之多。大量土地承包经营纠纷的出现，给农村农业生产和社会稳定带来诸多不利因素，如何妥善审理农村土地承包经营纠纷，已摆上基层人民法院的议事日程。本文拟从争议受理、案由确定、审理原则和案例分析等四个方面入手，对农村土地承包经营纠纷案件的审理作一初探。

一、争议受理

根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，因农村土地承包经营发生的纠纷，双方当事人可以通过协商解决；也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府和县级农村土地承包主管部门调解解决；当事人不愿协调或调解不成的，可以直接向人民法院起诉。

2004 年12月17日，《江苏省农村土地承包经营权保护条例》经江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过，并自2005年3月1日起施行。该《条例》，是我省法院系统受理农村土地承包经营纠纷的主要依据，《条例》第36条规定，因土地承包经营发生纠纷，当事人直接向人民法院起诉的；当事人对农村土地承包仲裁委员会作出的仲裁裁决不服，向人民法院起诉的；当事人申请人民法院执行生效的仲裁裁决的，人民法院应当受理。《条例》第41条同时规定，无正当理由拒绝受理依法提起的土地承包经营纠纷诉讼的，由有权机关责令改正，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

稳定和完善农村土地承包关系，是我国农村政策的基石。人民法院应站在政治高度充分认识到，妥善受理和解决农村土地承包经营纠纷，是进一步落实党和国家的农村政策，稳定和完善农村土地承包关系的重要任务，对维护农民的合法权益，构建农村和谐社会具有重要作用。

二、案由确定

（一）农业承包合同纠纷

农业承包合同是指农业集体经济组织或者村民委员会通过自愿协商、公开招标等方式，将集体所有的或者国家所有由集体经济组织使用的土地，发包给承包人，由承包人独立经营，完成规定的上交任务后，享有合同规定收益的协议。

凡农业承包合同的当事人，因农业承包合同的签订、履行、变更或终止而发生纠纷，一方当事人向人民法院提起诉讼的，案由均应确定为农业承包合同纠纷。农业承包合同纠纷案件，由承包合同履行地或者被告住所地人民法院管辖。共同承包，人数众多的，应当推选代表人进行诉讼。推选不出代表人的，由人民法院在承包人中指定代表人。

（二）承包经营权纠纷

承包经营权是公民、集体对于集体所有的或者国家所有由集体经济组织使用的土地占有、使用、收益的权利，是用益物权的一种。《中华人民共和国民法通则》第80条第2款规定，公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体经济组织使用的土地的承包经营权，受法律保护。

承包经营权纠纷，是指因发包人、承包人之外的第三人，违反《中华人民共和国民法通则》第80条第2款的规定，侵害承包人对土地的承包经营权，而引发的纠纷。与农业承包合同纠纷的主要区别在于，它是侵权类纠纷，而农业承包合同纠纷属合同类纠纷。

（三）承包经营权流转协议纠纷

承包经营权流转协议纠纷，是土地承包经营权流转当事人，因转让、转包、出租和互换土地承包经营权，在履行土地承包经营权流转协议过程中而发生的纠纷。

通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转让、转包、出租、互换等方式流转。土地承包经营权流转协议由承包方与流入方签订，承包方依法享有土地承包经营权流转的自主权和收益权，流转收益的价款和支付方式，由流转当事人双方自主商定。

（四）请求确认土地转让协议无效纠纷

请求确认土地转让协议无效纠纷，是指农业集体经济组织的成员或者村民委员会的村民，认为农业集体经济组织或者村民委员会违反法律规定，将集体所有的土地转让给他人，损害农民利益而引发的纠纷。此类纠纷多为群体性纠纷，起诉到人民法院的，多为集团诉讼。

目前，人民法院受理的农村土地承包经营纠纷数量虽然较多，但归纳起来，纠纷的类型主要有以上四种。人民法院应根据案件具体情况，准确确定案由。今后，随着农村形势的变化，还会有新类型纠纷出现，对新类型的农村土地承包经营纠纷，人民法院应根据最高院关于民事案件案由确定的规则，确定新类型纠纷的案由，以便正确适用法律，更好地维护农民的合法权益。

三、审理原则

《中华人民共和国农村土地承包法》、《江苏省农村土地承包经营权保护条例》和国办发明电[2004]21号《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》等是我省法院系统审理农村土地承包经营纠纷的法律和政策依据。农民拥有法律赋予的长期而稳定的土地承包经营权，在法定承包期限内，任何组织和个人不得违法调整和收回承包地，不得违背农民意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地。对没有具体法律、政策为审理依据的土地承包经营纠纷，人民法院应从维护承包人合法权益出发，根据现有的法律和政策的基本精神，妥善审理。人民法院在审理农村土地承包经营纠纷时，还应特别注意以下几个突出问题的处理原则。

一是外出务工农民的土地承包经营权问题。外出务工农民的土地承包经营权应受法律保护。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第26条规定，在法定承包期限内，除承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，其他一律不得收回农户的土地承包经营权。农村集体经济组织或村民委员会，将外出务工农民的承包地发包给别的农户，外出务工农民请求收回的，人民法院应予支持。

二是违背农民意愿强迫流转承包地问题。强迫农民流转承包地的，流转关系无效，侵害承包方土地承包经营权的责任人应当承担民事责任。《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第21条规定，承包方依法享有土地承包经营权流转的自主权；任何组织和个人不得妨碍或者强迫承包方进行土地承包经营权流转；未经承包方书面委托，发包方和其他任何组织、个人不得代表承包方与流入方签订土地流转合同。农户起诉要求返还被强迫流转的承包土地的，人民法院应当保护。

三是以抛荒为由收回农户承包土地问题。任何组织和个人以抛荒为由收回农户承包土地的，应予退还。根据国务院办公厅国办发明电[2004]21号文件要求，人民法院审理农村土地承包经营纠纷，要严格执行《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，对《中华人民共和国农村土地承包法》实施以前，农村集体经济组织收回农户抛荒承包地的，现在农户起诉要求继续承包耕种的，原则上应准许。

四是出嫁女的承包地问题。出嫁女的土地承包经营权受法律保护，这个问题分为两种情况，一是在承包期限内，妇女结婚，在新居住地取得承包地的，发包方可以收回其原承包地；二是在承包期限内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。另外，妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其承包地。根据《江苏省农村土地承包经营权保护条例》的规定，结婚后，男方到女方家落户的，适用上述规定。

四、案例分析

原告王杰与被告王俊系堂兄弟关系，为同一村民组村民。2001年，原告王杰任村干部期间，为调解被告王俊与王义之间的用地矛盾，将自己承包的1.2亩土地与被告王俊承包的0.8亩土地调换。之后，原、被告按调换后的土地进行耕种。2004 年7月，原告王杰提出换回与被告王俊调换的土地，被告王俊予以拒绝。经有关部门调处未果，原告遂诉至法院，要求换回原来的承包地。

在讨论这起纠纷时，对是否支持原告的诉讼请求，形成两种不同意见。一种意见认为，承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的承包经营权进行互换，承包方自愿进行土地承包经营权流转的行为，受法律保护。本案原、被告系同一村民组村民，双方自愿对各自部分承包土地进行调换，并已实际履行。因此，原告王杰要求收回被互换的承包地的请求，应不予支持。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十条、第四十条之规定，可驳回原告王杰的诉讼请求。

另一种意见认为，农村实行以家庭联产承包为主的责任制30年不变，法律对合法的土地流转予以保护，但法律上的土地流转内容，应包括土地权利和义务一并流转。本案原、被告虽然互换了土地，但双方承包经营权证书上仍记载原承包土地亩数，仍基于原承包土地面积上交农业税，既是以原有承包地向国家承担上交义务，就应对原有承包地享有权利。故本案所涉土地并未发生法律意义上的流转，原告王杰对其承包经营权证书上记载的土地，仍享有承包经营权，对其要求换回土地的请求，法院应予支持。

笔者认为，本案系承包经营权流转协议纠纷，第二种意见符合《中华人民共和国农村土地承包法》的基本精神，法院支持原告王杰的诉讼请求，有利于保护其合法的土地承包经营权。