多省区自发试点协调土地利用与城市建设规划

土地利用规划与城市建设规划相互协调这个难题，正在被“自下而上”地突破。

　　6月30日，记者从“2008中国(北海)地交会”上获悉，广西、浙江、山东、广东等多个省区自发进行了“两规协调”工作的试点，并取得了不错的成效。

　　中国土地学会副秘书长邵捷传告诉本报，国土资源部与住房和城乡建设部日前在浙江召开了一次“两规协调”的现场会，将浙江的经验向全国推广，出席这次会议的正是两部门规划司有关负责人。

　　邵捷传表示，浙江等省“两规协调”工作已经推进到了省级层面，国土资源部等有关部门对此高度关注，目前各方达成的一致意见是，在不改变两部门分别管辖的情况下，尽可能大地推进“两规协调”。

　　“自下而上”

　　广西北海市国土局局长张文军告诉记者，为落实“北部湾”区域规划，广西自治区国土资源厅1个月前展开了全区的调研，力求落实北部湾规划中关于土地制度创新的精神。

　　与此同时，加入北部湾经济圈的北海、南宁、钦州、玉林、防城港、崇左等6个城市，需要根据国务院新批的北部湾经济区规划对城市建设规划进行重新修编。广西自治区政府要求，6个城市在城市建设规划修编工作中，尝试城市建设规划与土地利用规划的协调。

　　中国土地学会副理事长董黎明接受记者采访时表示，广西部分城市已经实现了地级市级别的“两规协调”工作。前不久柳州市的城市规划修编中，就采取了国土和建设两部门合编的办法，基本上达到了“无缝协调”。

　　土地利用规划一般由土地部门制定并修编，而城市建设规划由建设部门负责。长期以来，两个规划编制部门不互通信息，资源不能共享，而且编制标准、技术手段不统一，无法对接协调。

　　两个规划不协调的直接后果是，城市建设土地资源浪费，不能实现集约节约用地，而且两规“打架”的时候，很容易让地方政府和违法用地企业有借口可寻。

　　邵捷传介绍，两规协调的根本点在于用地的精神。以前，城市建设规划从城市发展着眼，强调多用地，快速扩张城市规模。而土地利用规划则从土地保护入手，严格限制各类用地规模。

　　是否推动两规协调，一定程度上取决于地方政府用地的态度。如果地方政府希望扩张型使用土地，反而不会积极推进两规协调，还可以在出现问题时，从两规不协调中寻找借口，逃脱责任。

　　而在国务院层面，国土资源部与住房和城乡建设部在谈到“两规协调”时，第一反应都是“谁统领谁”的问题。两大部门都想主导“两规协调”，因此“两规协调”问题谈了多年，成效不大。

　　从去年开始，浙江等几个省份开始积极“自下而上”地推动“两规协调”工作。

　　分析地方政府积极推动的原因，邵捷传认为，经济增长方式的转变和严格保护耕地政策是主要原因。浙江等地经济发展向集约型转变，而且省内可用新增建设用地指标年年下降，为保证经济增长，浙江、山东等经济强省就必须寻找城市内存量土地去挖掘潜力。

　　而如果土地利用真正走向节约集约，“两规协调”则不可避免。建设和国土两个部门互通各自的资料信息，统一行业标准，可以实现科学规划和互通有无，做到“一个规划，服务经济”。

　　邵捷传介绍说，浙江等省的经验主要是统一标准、资源共享上。例如对城镇居民的界定，城乡土地的基础统计数据共享，城市建设用地变迁等资料进行共享，可以解决两部门制定规划时，信息不全的“短板”。

　　“协调不统一”

　　“是协调，不是统一。”邵捷传强调说，在目前的管理体制下，实现“两规统一”不可能，目前地方和中央部门积极推进的是“两规协调”。

　　广西防城港市分管国土和建设的副秘书长郑东介绍说，各地推进“两规协调”多是采取在政府层面设一个不固定的联席会议，由政府分管国土和建设的领导牵头两部门定期会议协商的方式来实现。

　　但是真正要“无缝规划”，郑东认为还为时过早。

　　“很多东西可以协调，可以中和，但是一到了大项目、大问题，涉及到国家政策上，两部门之间难以协调之处还是会暴露出来。”郑东说，国土和建设两个领域各有中央部门进行管辖，并有相应的行业政策，地方政府协调一些区域问题还可以，全面的协调比较困难。

　　例如，国土系统当前的指导思想是保护耕地，而建设系统要推进城镇化建设，双方在用地的指导精神上就存在不一致的地方，涉及到一些重大问题，即使地方国土和建设部门意见统一，在国家政策上也很难过关。

　　参与了上述两规协调高层论坛的董黎明告诉记者，地方政府在积极利用自己能掌握的一些手段来做“两规协调”。例如，很多城市在积极推进做“土地储备规划”。地方政府希望能将手中掌握的土地进行一个规划，其中就包含了城市建设和工业用地等各个方面。地方政府希望能用自己掌握的规划权，在一个比较低的层面实现“两规协调”。

　　一个明例就是，深圳市在上报城市建设规划和土地利用规划时，是分别上报的，但是两部门的学会专家发现，深圳市所上报两个规划内容大同小异，从中可以看出，深圳市国土和建设部门进行过仔细的沟通。

　　在规划专家看来，“两规协调”在地级市层面实现起来比较容易，而在省级及以上地区实现起来就比较难。一方面因为省级土地利用规划中包含了大量农业用地、公路用地等非城市规划包含的内容，协调起来比较麻烦。另一方面是因为省级规划和较大城市规划都需要国家层面批准，“两规协调”后的上报方案，很容易在不同的部委遭到质疑，很容易被卡，还是分开上报比较合适。

　　中国土地学会秘书长黄小虎表示，目前规划多头管理，分割不符合发展要求。例如，今年全国“两会”上，某部门称退耕还林工作已完成3亿亩，而来自国土资源部的统计数据是，耕地只有18.3亿亩，如果将这3亿亩退掉，耕地岂不只剩下了不到16亿亩？

　　由于没有基础数据，缺乏科学的依据，各部门谁也不敢肯定耕地的确定数量，而在做规划时，也由于多部门管理下，信息不沟通，加大了发展成本。

　　黄小虎认为，“两规协调”可以逐步推进，各地可以多想办法推进多头管理下的规划协调。例如可以通过主题功能区的规划，来实现区域内土地利用规划等多个规划的协调，也可以实现耕地保护和开发的平衡。

　　郑东表示，“两规协调”好比一场博弈，大家都强调是“协调”，不是“统一”。（ 21世纪经济报道 记者 贾海峰）

2008年7月1日