警惕土地出让金的无序减、免、缓

“土地出让金”是国家依法对土地资源进行宏观调控、对国有建设用地进行市场化配置的重要手段之一，也是国家和地方政府用于经济、社会公共事业建设的有效财政资源之一。随着城市化、工业化不断推进，耕地面积减少，土地总量锐减与工业建设用地紧张的矛盾越来越突出。中央也根据以上突出矛盾，站在全局的高度适时地出台相应政策予以调整，如从上世纪九十年代开始，对经营性用地改协议出让为招标、拍卖、挂牌出让形式，修订《基本农田保护条例》为《基本农田保护法》以及最近出台的，对工业性建设用地出让也实行公开招标、拍卖、挂牌出让制度等。这些土地宏观调控措施在很大程度上抑制了无序用地、土地总量锐减的现状。

但是，我们也注意到，当中央的全局性利益格局调整与地方局部区域利益发生冲突矛盾时，总会有许许多多的“对策”来抵消化解“政策”的羁束。比如，中央规定经营性土地和工业性用地实行公开“招、拍、挂”形式出让，以扼制盲目扩大用地规模造成耕地锐减的问题，但地方政府却以“免收、缓收、减收”土地出让金的形式来规避中央宏观调控政策。以浙江台州某县（区）为例：2003年，仅经营性土地出让金减、缓未收回的有近4亿元人民币，接近该县（区）当年地方财政总收入的25%。有的缓收已接近8年之久，有的房地产商，连缓交出让金的土地上建造的商品房都已出售完数年，还欠付数千万的土地出让金。又如工业性用地，台州某县（区）工业经济功能区，此前，政府将原37万/亩成本的土地使用权以20万/亩或更低的价格，成百成千亩地出让给个别工业企业。现执行工业用地“招、拍、挂”后，地方政府同样会借用此前经营性用地的手法，免、减、缓收出让金来规避。其后果是让老百姓成为直接的受害者，同时也为那些大胆的决策者制造了权钱交易的腐败环节和场所。

分析以上原因有三：首先，地方决策者缺乏科学发展观的执政理念；其次，地方决策者以局部利益为中心；三是，国家缺少相应法律来约束制裁。

从立法现状看，地方政府有无对土地出让金等预算内收入实行减、免、缓收的权限，没有明确规定。如有一定权限，在何种条件下行使，如何行使，都未见规定。《预算法》只规定“不得擅自减免缓”，未规定谁有权，也未规定违反以上规定将承担什么结果。土地行政法律法规也未将未按时足额缴清土地出让金列为不予办理已出让国有土地使用权登记的前置条件。故解决以上问题和矛盾，除加强科学发展观构建和谐社会的执政理念教育、加强执政道德建设以及完善监督体系以外，更重要的是加强法律和制度建设，弥补立法上的不足。

为此建议：一、在国务院颁布的《土地管理法实施条例》第五章“建设用地”章节补充“受让方未及时足额缴清土地出让金的，不得办理使用权登记”内容。

二、在《土地登记规则》第八章的“不予受理土地登记申请中”补充“申请人未及时足额缴清土地出让金”的内容。

三、国务院、各省、市、自治区人民政府应专门出台相应文件，对各级人民政府免收、减收、缓收土地出让金的行为规定相应审批程序和审批权限，以规范无序的免、减、缓收土地出让金的行为。

四、在《中华人民共和国预算法》第十章“法律责任”章节补充“违反本法第四十五条规定，擅自减征、免征或缓征预算收入的，由上级机关给予直接责任的主管人员和其他直接责任人员以行政处分。如造成重大损失触犯刑法的依法移送司法机关处理”等内容。