行政机关无权对农村土地承包经营权权属争议作出确权决定

　　上犹县人民政府法制办公室

　　[案情简介]

　　申请人：胡某，男，家住某乡油石村圩上村民小组

　　被申请人：某乡人民政府

　　第三人：余某，女，家住某乡油石村街口村民小组

　　胡某和余某原来同属于柴岗上生产队，1980年，柴岗上生产队分为圩上，街口和岗子上三个作业组，胡某一家被分在圩上组，余某一家被分在街口组。1981年，三个作业组分别实行了联产承包责任制。1982年冬，为了方便耕种，胡某父亲将自己承包的1.52亩耕地与余某承包的1.75亩耕地互换，双方从此在互换后的耕地上耕作至2002年冬。1998年农村土地延长承包期发证时，双方取得的土地承包证均对原由胡某一家承包的1.52亩耕地进行了登记，对原由余某一家承包的1.75亩耕地双方的承包证均未登记。

　　胡某在父母相继去世后，于2002年冬向余某提出换回原来耕地的要求，遭到余某拒绝，双方由此产生争议。2005年9月1日，县农村土地承包经营管理仲裁委员会对双方的争议作出仲裁决定，确认双方互换后的耕地所有权仍归各自原来的村民小组，原胡某承包地的承包经营权归胡某，原余某承包地的承包经营权归余某。余某不服该裁决，向县人民法院提起诉讼。县人民法院经审理认为，县农村土地承包经营管理仲裁委员会无权行使人民政府职权对土地所有权和使用权确权，本案应由人民政府对争议的责任田重新确权后重作审理，因而裁定中止诉讼。为此，余某于2006年4月1日申请所在乡人民政府进行处理。乡人民政府经过调查后作出行政处理决定，将原属胡某的1.52亩耕地承包经营权确权归余某拥有，原属余某的1.75亩耕地承包经营权确权归胡某拥有。胡某对此不服，向县人民政府申请行政复议。

　　[复议情况]

　　县人民政府法制办公室经审查后认为，乡人民政府对本案纠纷积极进行调查，组织调解是正确的，但鉴于胡某和余某不属同一村民小组，解决这一纠纷首先必须以土地所有权人的名义向有管辖权的行政机关提出主张，明确争议土地所有权归属后，再由人民法院解决土地承包经营权问题。争议土地现分别属于不同的村民小组，依照土地管理的有关法律法规规定，对争议土地的所有权和承包经营权乡人民政府均无权进行确权。因此，县人民政府在行政复议决定中，认定油石乡人民政府对胡某和余某的土地承包经营权权属争议作出确权决定超越了法定权限，决定予以撤销。

　　[评析意见]

　　本案在审理过程中，复议人员有两种不同的观点：

　　第一种观点认为，乡政府有权对农村土地承包经营权权属争议进行确权。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。土地承包经营权是土地使用权的具体表现形式之一，因而胡某和余某的土地承包经营权权属争议属于个人之间的土地使用权争议，依据《土地管理法》，乡人民政府有权对胡某和余某的承包经营权争议作出确权决定。对乡人民政府根据查明的事实做出的确权决定应予以维持。

　　第二种观点认为，行政机关无权对农村土地承包经营权权属争议进行确权。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。2003年1月3日国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》第十四条第(四)项也明确规定，农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡级人民政府受理土地权属争议的案件范围。从这些规定中可以看出，农村土地承包法及相关法律及规章并没有赋予行政机关对农村土地承包经营权权属争议进行确权的法定职权。对农村土地承包经营权权属争议，乡级人民政府可以根据当事人的请求组织双方进行调解，如果调解不成，当事人应通过仲裁或民事诉讼途径解决争议。乡人民政府对胡某和余某的土地承包经营权权属争议作出确权决定已超越了其法定职权，应予以撤销。

　　本案最终采纳了第二种观点，根据特别法优于普通法的法律适用原则，判断行政机关有无对农村土地承包经营权争议进行确权的法定职权，应适用《农村土地承包法》的规定。“职权法定”是行政主体行使行政职权的基本原则，此案中，尽管第三人请求被申请人对第三人与申请人的土地承包经营权争议进行了处理，但被申请人只能在自己的法定职权范围内行使职权。对被申请人超越法定职权作出的具体行政行为复议机关应根据《行政复议法》的规定予以撤销，县人民政府遂作出了本案复议决定。