农村宅基地权属性质

　　有观点认为，既然已依法以户主名义进行了土地登记并获颁土地证，物权已经登记公示，应属户主所有，受法律保护，得以对抗第三人，其他家庭成员仅有居住权，不享有物权;有观点认为，农村宅基地使用权，不仅具有物权的属性，而且在一定程度上，与集体经济组织的成员资格和福利是联系在一起的，因此，以户为单位而获得的宅基地使用权是基于家庭成员的集体经济组织资格和福利取得的，应属家庭成员共有。究竟是共有还是个人所有呢?

　　一、农村宅基地的权属沿革。 建国以来，我国农村宅基地权属随着社会经济、文化、社会条件等各项变革而发生了一系列演变，大致可归纳为如下几个阶段：

　　第一阶段，土地改革初期。根据我国1950年的《土地改革法》的相关规定，国家将依法没收或征收得来的土地分给无地或少地的农民，建立了农民私人所有的土地制度。作为土地改革的成果，大部分地区的农民领取政府颁布的《中华人民共和国房屋土地所有权证书》。农民对宅基地享有所有权。

　　第二阶段，社会主义改造时期。集体土地的所有权主体没有变更，依然是农民私有，但是土地从由个体农民经营转变为由集体统一经营。在这一时期，农民的宅基地仍然由农民保有绝对的所有权，对其自由处分没有禁止性规定。

　　第三阶段，农业合作社时期。伴随农业合作社的成立，确立了农村土地集体所有制。农民私有、集体统一经营使用的土地制度转变为集体所有、统一经营使用的土地制度。宅基地所有权也收归集体所有，农民对宅基地只享有使用权。

　　第四阶段，1979年实行家庭联产承包责任制的土地制度至今。根据我国《土地管理法》第八条、第九条等规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。进一步明确农村宅基地所有权归农村集体所有，农民仅有使用权，且对集体土地使用权用途作出限定——集体土地使用权不得用于非农业建设的同时，仅允许宅基地使用权人对地上建筑物进行出租、出卖的处分，允许农民对宅基地使用权进行适度流转。

　　因此，现阶段农民对宅基地仅享有使用权，不是所有权。

　　二、农村宅基地使用权初始取得的主体资格。我国《物权法》并没有规定哪些人可以作为宅基地使用权的主体，但规定了宅基地使用权的取得、行使和转让，适用我国《土地管理法》等法律和国家有关规定。我国《土地管理法》就宅基地使用权的初始取得方面明确规定，初始取得宅基地使用权的行为主体只能是“农村村民”，而且《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等众多地方性法规，都规定仅有农民且是本集体经济组织的农民才可申请宅基地。因为农村的宅基地与集体经济组织成员的权利和利益是联系在一起的，也就是说，农民能申请宅基地很大程度上是因为农民是农村集体、经济组织的成员，农村集体成员都有权以农户的名义申请宅基地，土地的有限性决定了集体经济组织以外的人员一般不能申请宅基地。所以，宅基地通常是与成员权联系在一起的。农村的宅基地具有一定的福利性质，这种福利主要表现在农民能够无偿或廉价取得宅基地，获取基本的生活条件，这也是农村居民与城市居民相比享有的最低限度的福利。因为提供了宅基地，农村居民享有了基本的居住条件，从而维护了农村的稳定。由于宅基地具有福利的性质，农村集体经济组织的成员获得宅基地大多是无偿的或者只要支付较少的地款就可以获得，而不可能按市价购买。因此，宅基地使用权初始取得主体是“农村村民”，应无疑问。

　　三、农村宅基地使用权的初始取得。明确了农村宅基地使用权的初始取得主体资格是“农村村民”，那么怎样才能取得呢?《物权法》、《土地管理法》等相关法律并没有明确规定。一些地方性法规，如《河南省农村宅基地用地管理办法》第八条规定，具备下列条件之一的，可以申请宅基用地：(一)农村居民户无宅基地的;(二)农村居民户除身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准的;(三)集体经济组织招聘的技术人员要求在当地落户的;(四)回乡落户的离休、退休、退职的干部、职工、复退军人和回乡定居的华侨、侨眷、港澳台同胞，需要建房而又无宅基地的;(五)原宅基地影响规划，需要收回而又无宅基地的。第九条规定，有下列情况之一的，不得安排宅基地用地：(一)出卖、出租或以其它形式非法转让房屋的;(二)违反计划生育规定超生的;(三)一户一子(女)有一处宅基地的;(四)户口已迁出不在当地居住的;(五)年龄未满十八周岁的;(六)其它按规定不应安排宅基地用地的。由此不难看出，农村村民初始取得宅基地使用权，必须符合一定的条件和标准，如必须是户籍在册的村民或回乡落户的相关人员，一户只能申请一处宅基地且面积不得超出规定标准并符合土地利用规划，家庭成员须符合规定条件等。符合条件的农户向所在村委会提出申请，经村民会议讨论通过，村委会复核审批同意后，上报土地管理部门审查后，核发宅基地使用许可证明文件，农户按照宅基地使用许可文件进行施工建设，房屋竣工验收后，向土地管理部门申请土地登记，由土地管理部门核发土地证，以明确权属。

　　从上述分析不难看出，宅基地使用权是指农村村民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有、使用的权利，是特定主体对于集体土地的一种特殊的用益物权。其特殊性在于：一、农村宅基地使用权的初始取得与集体经济组织成员的权利和利益是联系在一起的，非本集体成员不可能取得;二、宅基地使用权是特定主体对于集体土地的用益物权，权利人可以对宅基地长期享有占有、使用，但流转受到一定的限制;三、集体经济组织的成员只能以户为单位申请一处宅基地，符合条件的村民获得宅基地后，不得再另行申请宅基地。

　　有观点认为，宅基地使用权本质上属于土地使用权，农村宅基地使用权制度也应当纳入到土地使用权制度的调整之中，从而没有必要在法律上设立单独的宅基地使用权制度。对此，笔者并不认同，首先，土地使用权在我国具有特定的含义，它主要是指国有土地使用权，除了划拨的土地以外，土地使用权的取得必须通过出让、转让、出租的方式进行，在本质上是一种等价交换的交易方式;而农村宅基地使用权，不仅具有物权的属性，而且在一定程度上，与集体经济组织的成员资格和福利是联系在一起，其取得是无偿或廉价的，且不能作为交易对象自由转让;其次，国有土地使用权和宅基地使用权在管理机构、管理方式以及基本规则等方面也是不同的，如一户农户只能申请一处宅基地的使用权，而土地使用权则没有这样的限制;如宅基地使用权的分配由集体经济组织决定，而国有土地使用权由有权人民政府代表国家决定等。宅基地使用权主要发生在农村，它是广大农民的基本生活资料，应当将其作为一种特定的用益物权形式在物权法律中规定，和土地使用权区别开来。我国《物权法》也正是这样规定的。因此，不能以土地使用权替代宅基地使用权，宅基地使用权本质上是一种特殊的用益物权。

　　宅基地使用权作为一种特殊的用益物权，笔者认为，宅基地使用权从初始取得角度上来说，应属家庭成员共有，因为宅基地使用权的初始取得，来源于家庭成员的集体经济组织成员权，没有符合一定条件的家庭成员的集体成员资格，就无法初始取得宅基地使用权，不明确为共有，剥夺了其他家庭成员的权利，有违公平;而且，一户农户只能申请一处宅基地，以户为单位申请了宅基地，其他家庭成员就无法再申请，不明确为共有，就无法保障农民的基本居住条件，就无法维持农村的社会稳定。

　　那么，以户为单位获得的以户主名义进行了土地登记并获颁土地证的农村宅基地使用权，是否应认定为家庭成员共有呢?前文已述，宅基地使用权是一种特定的用益物权，应由物权法律调整。我国《物权法》第六条规定明确了“物权公示原则”，即不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。因此，宅基地使用权在进行了土地登记并获发土地证的情况下，应以土地登记为准，即归土地证上登记的“土地使用权人”所有。这与夫妻共同财产有本质的区别，我国《婚姻法》明确规定，夫妻关系存续期间取得的不动产，不论以谁的名义登记，都属夫妻共同财产，从而以法律的形式为当事人创设了物权权利。但并没有法律明确规定，以户为单位获得的以户主名义进行了土地登记并获颁土地证的农村宅基地使用权应认定为家庭共有财产。因此，以户为单位获得的农村宅基地使用权，一旦以户主或某家庭成员的名义进行了土地登记并获颁土地证，进行了物权公示，就应当以土地证记载的使用权人为权属主体。

　　说到这里，好像有点前后矛盾了，其实不然。符合条件的农户基于家庭成员的成员权向农村集体组织申请并初始取得宅基地使用权后，宅基地使用权属家庭成员共有，都有权进行处分。根据《土地登记规则》第五条规定，两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应分别申请登记，因此，作为宅基地使用权的共有人，家庭成员有权共同向土地管理部门申请土地登记，以确认权属;或者协商一致，将自己的共有份额让渡给由户主或其中某一个家庭成员所有，由其单独申请土地登记，以确认权属。若户主擅自以自己的名义申请土地登记，因土地登记需经过一定的法定登记程序，如需经农村集体组织初审同意，报有权土地管理部门审核，有权土地管理部门对认为符合登记要求的宗地予与公告，这时，其他家庭成员可提出异议，主张权利，;若公告期内其他家庭成员未提出异议，土地管理部门报有权人民政府批准后，按照规定进行土地登记并核发土地证给户主，这样，应视为家庭成员对自己享有的共有份额进行处分，将权利让度给户主的默认。因此，两者并不矛盾，只是因权利人的不同法律行为而形成了不同的法律后果。

　　通过对上述宅基地制度历史演变过程的分析及现有法律规定可以归纳出，农村宅基地具有以下属性：

　　集体所有。现行《宪法》及《土地管理法》均规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”、“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”“集体”的概念可以是村农民集体，可以是乡(镇)农民集体，也可以是村民小组农民集体。

　　使用主体特定。特定的宅基地仅限村集体经济组织特定的成员享有使用权。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，特定村民申请取得宅基地后只可自己建房不可将其出卖、转让。建成房屋后，如将其出卖而变更宅基地使用主体的，须经原宅基地审批机关审批同意。

　　无固定使用期限。使用城镇国有土地的，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》根据不同的土地用途，规定了不同的最高使用年限，期限届满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得，土地使用者申请续期的，需重新签订合同，支付土地使用权出让金并办理登记。如前所述，使用农村宅基地的则没有年限规定，使用者可以长期使用，直至建筑物拆除为止，除非出现《土地管理法》第六十五条规定的情形。

　　福利性。使用城市国有土地，不同的城市及不同的地段，需支付价额不等的出让金，而农村村民使用本集体经济组织的土地建住宅，只需支付相对前者低得多的费用，基本上可视为无偿使用。

　　使用数量的规定性。使用国家土地，只要支付相应对价，可不受数量限制。但使用农村集体土地，根据土地管理法的规定，每户只可申请一处宅基地，而且每处宅基地还有最高面积标准限制。该属性是由前一属性决定的。

　　对公有制的绝对化理解。公有制的首要特征是生产资料公有，土地属于重要的生产资料，宅基地属于土地的一种，因此当属公有，这是传统理论对公有制的理解。

　　对农民的一种补偿。传统体制下的城镇居民享受就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障乃至部分商品供应等一系列社会福利，而农民除了享有土地这一生产资料之外，无缘享受其他社会福利，农民在土地上的收获与其劳动付出同城镇居民的劳动付出与得到是很不相称的。而且，根据土改法取得生产资料后又被无偿收归公有。因此，将宅基地无偿地、无期限地授予农民使用，名为集体所有，实为准私有，这是一种取得社会平衡及减轻农民负担的措施。

　　实现人口政策，将农村居民固定在农村从事农业劳动。我国是个农业大国，农业是第一产业，在原始的农业种植技术条件下，农业又是一个劳动密集型产业，需要集中大量的劳动力从事农业生产。计划经济时代，非农业人口的大量增加，同当时我国农业提供商品粮、副食品的能力，以及城市的负担能力都很不适应。“这是一件关系到全局的大事，如不注意加强管理，将会影响到国民经济的调整和城镇就业问题的解决。各地区、各部门要认真落实党在农村的各项政策，大力发展农村经济，引导农村多余劳动力在乡村搞多种经营，不要往城里挤。”因此，“要采取有效措施，严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口。”而将宅基地无偿地、长期地、不可转让地授予农民使用，对农民扎根农村来说既有吸引作用又有束缚作用。