农村新土改如何新突破？

　　“土地改革”顶层设计正在陆续出炉。2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(下称“意见”)公布。《意见》主要明确以下几点：一、实现所有权、承包权、经营权三权分置;二、农村土地承包经营权登记、确权、颁证工作正式启动，并要求在5年左右的时间内完成，以妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题;三、经营主体多元化;四、发展适度规模经营已成为必然趋势。《意见》明确，加强土地流转用途管制。严禁借土地流转之名违规搞非农建设;变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。意见还强调，在推进土地流转的同时，强化对工商资本的防范。对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制。工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案;定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查。

　　2014年8月10日，国土资源部官方网站显示，国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局联合下发《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》(以下简称《通知》)。《通知》明确要求加快推进农村宅基地、房地一体、集体用地确权登记发证工作。《通知》明确，在建立和实施不动产统一登记制度的前提下，明确将农房等集体建设用地上建筑物、构筑物纳入宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证范围，基本实现统一调查、统一确权登记、统一发证。力争完成房地一体的全国农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作。《通知》指出，加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证，在宅基地和集体建设用地使用权登记发证工作中将农房等集体建设用地上建筑物、构筑物一并纳入，形成覆盖城乡房地一体的不动产登记体系。

　　实际上，早在上个世纪90年代，农村土地所有权、承包权和经营权三权分离探索已在各地展开。根据农业部数据，截止到2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%，比2008年底提高20个百分点。全国3.8亿亩耕地进入流转的大势下，土地流转的风险管控尤其重要。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(下称“意见”)公布。《《意见》称，承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。鼓励农民在自愿的前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。国土部截止到2013年上半年调查的数据显示，全国农户承包土地流转中，其中近80%是以转包和出租等方式流转。“意见”鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。

　　实际上，早在2011年，国土部就开展农村土地承包经营权登记试点，以解决多数地方土地承包不同程度地存在地块不实、四至不清、面积不准等问题。根据国务院今年8月对外公布的《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》亦将耕地、林地、草地等土地承包经营权等纳入到登记范畴。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文公开表示，2014年3月，安徽、山东、四川三个省，以及其余各省选一个县进行农村土地确权登记。截止到2014年6月份，全国约有超过140个县正在进行农地确权颁证试点。土地确权的成本一直是影响土地确权积极性的重要因素，国土资源部不动产登记局常务副局长冷宏志介绍，土地确权成本包括地籍管理方面的测绘成本，还包括为推行农村产权改革而花费的组织和执行成本，以及为解决土地产权界定中的历史遗留问题所产生的协调成本。

　　以土地承包经营权抵押为例，《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》等法律更加强调农用地的社会保障功能，均对农村土地承包经营权抵押作出了禁止性规定。虽然国家政策层面上对土地承包经营权抵押予以认可，但在法律相关条款尚未修改的情况下，一旦当事人间发生抵押权纠纷，仍将面临着抵押权无法实现的法律风险。在落实意见，推进土地承包经营权抵押之时，要尽快启动 农村土地承包法等相关法律的修改程序。2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，土地改革明显加速。本次新土改最大的突破在于承包经营权流转抵押担保和集体建设用地入市两方面。就土地制度所涉及的“四亩地”来看，征地制度基本没有新精神，宅基地集中在分配环节试点推广。对于承包地，赋予农民承包地占有、使用、收益、流转及抵押担保权能并在全国范围内推广。集体经营性建设用地(不包括公益性建设用地)出让、租赁、入股，与国有土地同等入市(过去需要集体转成国有才能入市)、同权同价。

　　人地分离的大背景下承包经营权转让需求上升，叠加中央和地方政策大力推动，土地适度规模化经营有望提速。目前承包地目前采用“三权分制”的原则，即坚持所有权，稳定承包权，放活经营权。所有权是属于集体的，包括村民小组(2013年占比52%)和村民委员会(占比42%);承包权是农户的权利，主要是具备集体经济组织的成员资格的农户才有承包权;经营权有可能是农户的，也有可能不是农户的，可以跟承包权合一，也可以跟承包权分离。土改新政加强了承包经营权的流转抵押担保的权利，在当前大量农村劳动力流向城市的大背景下之下承包经营权转让需求上升，土地适度规模经营有望进一步提速。大力推进土地承包经营权确权登记颁证工作是本次推进经营权有序流转政策的重要看点。在三中全会确定了承包经营权的流转抵押担保权利后，一些地方正在积极试点。但是在实际操作中如何来进行转让和抵押，很多制度和后续安排并没有跟上，尤其是没有承包经营权证等问题大大影响了进度。目前，四川、新疆、黑龙江等个别省市正在开展试点工作，此次新政要求2017年前在全国范围内基本完成确权工作，这将为未来的承包经营权大范围流转扫清了主要障碍。

　　《意见》允许工商资本介入土地流转也将对房地产市场产生影响，其中最大最直接的影响是为产业地产(与农业相关)的发展提供了一个良好契机。工商资本介入土地流转将有助于土地的规模经营，提高土地利用效率，增加产出效益，形成产业化经营。当产业化经营雏形形成之际，就会带动农业相关的产业地产如物流、仓储地产的发展。目前，物流仓储地产已成为近年中国地产投资的热点之一，在此背景下，农村仓储物流等产业地产的发展必将蒸蒸日上，可谓“给我一个支点我能撬起整个地球”。 而在最直接的对商品房市场的作用方面，《意见》则明确规定农地农用，严禁借土地流转之名违规搞非农建设，严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。这不仅是对我国18亿亩耕地红线的强调，也明确将幻想改变农地用途建造商品房、增加商品房供应、从而平缓房价的美梦打破。事实上，这也是变相重申“小产权房”的口子不能开。

　　总而言之，农村承包土地经营权流转政策对房地产市场短期影响甚微，长期则相对利好。当然，政策本身立意是好的，关键是落地执行，只有这样，一切利好才有据可谈。如市场所共识，从目前来看，土地改革确实面临着不少的挑战和风险。首先，农民流转土地的权益保障可能难以名符其实。农村土地流转与其他土地出让一样，核心是价格即补偿机制的问题。而《意见》中指出“土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定”，这表面上体现自主自愿的原则，但中央却未给出相应权益保障的明确法律支撑，而是要求地方制定相应的违规处罚条款。地方政府并没有积极性出台强有力的保障措施，因为农户土地流转的充分自主性可能导致土地流转的成本极高，从而可能导致地方农业发展规划受阻。在此背景下，如果农户出现类似拆迁暴力等强制性土地流转时，侵权主体应受何种处分并未明确。

　　在实际生活中，农户往往是弱势群体，如果此举没能及时落实，那么农民土地流转的权益不仅可能难以保障，而且可能加速土地非法集聚。其次，农村土地流转的灵活性虽然有助于适应各地不同情况，但过于灵活的流转模式可能导致未来农地抵押转包的困难。中国幅员辽阔，存在较大的地区差异，土地优劣差异明显，统一制定补偿标准显然不现实。第三，中央未对大面积租赁土地的上限进行明确，可能滋生社会担忧的土地垄断。尽管《意见》明确：“各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制”，体现了中央对大面积租地的担忧，但却将上限制定权利放在地方，这可能导致地方政府具有充分的灵活性。如果缺乏中央强有力的监督及上限监控措施，那么土地大面积集中的风险不容忽视。