土地闲置“根在政府”？

　　【背景】近期，国土资源部公布了地方政府对18宗闲置土地的处置落实情况，财新记者发现，其中12宗土地闲置是因为“政府原因”。

　　去年底，国土资源部挂牌督办了北京、上海等九省市18宗房地产开发闲置土地，并于3月公布了地方政府这些土地的处置结果。国土部近期对各地处置落实情况实行专项核查，并公布了最终结果。18幅土地中，12宗经督促已经动工，还有两宗“计划收回”。

　　土地闲置造成了土地资源浪费，加剧了土地供需矛盾。为减少闲置土地的出现，在法律和政策方面都有严格管制。

　　《土地管理法》、《城市房地产管理法》等，都规定了对取得土地使用权后满两年而未动工开发的土地，政府可无偿收回土地使用权，并没收土地出让金作为违约金。

　　2008年1月发布的《国务院关于促进节约集约用地的通知》，首次提及对闲置用地征收20%闲置税，以及拟对闲置房地产用地征“增值地价”，但此后由于市场回落，这一政策未严格执行。

　　2009年9月，国务院发布《关于集约用地的通知》，重申要严格执行土地闲置两年无偿收回的政策，还明确将对闲置房地产用地征缴增值地价。

　　目前的闲置土地，是否一定意味着是开发商囤地?18宗闲置土地中有12宗是因为“政府原因”闲置，这是为什么?

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员王某映认为，土地闲置，“政府原因”居多。这一结果表明，土地供应的体制机制出了问题。

　　王某映指出，闲置土地与囤地是两个不同的概念。“囤地”应指已拥有土地，但超过约定开发期限、延期开发、待价而沽。“闲置”则是土地准备或已供应，但未形成有效开发利用。

　　中国目前取得土地，有无偿划拨，也有出让方式，包括“协议出让”和“招拍挂”。王某映分析，形成闲置土地，就政府而言，有的是在政府供地后形成，也有的已完成征地，但并没有完成供地。

　　就开发商而言，可能是由于投资开发能力不足，更可能是开发商“囤地”投机。但是，也可能是由于开发商不可控制的原因所造成。比如，从政府完成征地到形成有效的土地供应需要时间。

　　以房地产开发而言，开发商拿到土地后，要调研市场、研究规划、申报审批，这与政府诸多部门都会产生关联。同时，来自政府的任何政策调整和规划都会使土地开发进程受到影响。

　　王某映认为，要形成有效的土地供应，除了监控房地产企业，政府各类审批和办事程序改进的余地很大。

　　一方面，土地供应前期准备工作应做到位，尽可能做到净地出让。王某映介绍，“净地”，与“毛地”相对，是指该土地已完成拆迁、地块平整，不存在需拆除的建筑物、构筑物。如果是净地出让，“进入开发程序相对会快很多”。

　　2007年9月，国土资源部等三部门曾印发《国土资源部关于认真贯彻进一步加强土地供应调控的通知》，第一次明确要求“净地”出让，但至今未出台违反“净地”出让规定的罚则，一些地方仍然大规模“毛地”出让。

　　另一方面，政府的审批程序应尽量前置，提高效率。土地的开发利用，除了土地管理部门，还涉及建设、规划、环评、消防等方面。因此，要保证土地有效利用，政府各部门间必须有良好的协调机制，必须减少审批的“随意性”和“惰性”。

　　王某映还指出，目前，对于闲置土地的惩罚手段，主要还局限于收取土地闲置费。从长远的制度建设看，应当在逐步完善不动产税制的框架下，中国应尽快建立以税收调控为主的闲置土地惩罚体系。