土地出让金纳入预算管理的深意

“将土地出让收入全额纳入地方预算，缴入国库，实行收支两条线管理”是《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（以下简称《通知》）中的重要内容。

由于土地出让收入有地方“第二财政”之称，因而这一管理体制变化引起各方极大关注。

“土地收入的自收自支是刺激地方政府滥用土地的关键诱因，将土地出让收入纳入预算管理，将有利于从体制深处遏制地方用地冲动”，中央财经大学财政科学研究所所长王雍君这样告诉《瞭望》新闻周刊。

曾有过将土地收入纳入预算的想法

“土地出让金纳入预算管理，表明中央要规范地方土地出让收益管理”，接受《瞭望》新闻周刊采访时，中国社科院农村所王小映指出，其实此前曾提出过将土地出让金纳入预算管理，且也有过一些规范土地出让金分配使用的专门规定，但地方政府执行的积极性并不高。

以新增建设用地土地有偿使用费为例，为了促进存量建设用地的利用、抑制建设用地盲目扩张，国家很早就出台政策，规定由中央和省级人民政府从县、市人民政府从土地出让纯收益中收取相当于平均土地纯收益的新增建设用地土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方政府，专项用于耕地保护开发整理。但地方政府缴纳并不积极，甚至拖欠或通过减免土地出让金予以规避。又如2004年文件规定，土地出让纯收入中15%应用于农业土地开发，后来又规定可从土地出让金中安排失地农民生活社会保障支出和生活补贴，地方在这方面的执行力度也不大。

地方不积极的原因，有分析人士认为主要有二：一是上交到中央进入专户的新征建设用地有偿使用费，运转的速度较慢，缺乏效率；二是一旦纳入预算管理，就意味着每笔用度必须接受人大监督，地方政府支配起来就不那么顺手了。

1993年底实行分税制后，作为主体税种的增值税、所得税为中央、地方所共享，而土地出让金作为地方财政固定收入则全部划归地方所有，由此，不进入地方财政预算的土地出让金逐渐成为地方政府的“第二财政”，在一些地方其比例甚至高达60%以上，“吃饭靠财政，建设靠国土”成为一些地方政府的思维定式。

遏制用地冲动 发挥土地出让最大效益

土地出让金“体外循环”，成为地方用地冲动日益强烈的重要原因。

据统计，全国每年征用土地将近20万公顷，在地方财政收入中，土地出让金等非税收收入多年来呈现增长趋势，财政部有关人员表示，这些收入由于没有纳入预算，有的被挪作他用，甚至被拿去抵押贷款。2005年的中国国土资源公报显示，全国土地出让价款共5505.15亿元。但扣除各种费用和成本之后的土地收入纯收益，以及地方政府如何将资金分配和安排，却并未见到详细清单。

刘文甲在国土系统素有“老规划”之称，据这位土地专家估算，当前土地交易的利润率接近250%。正因如此，地方政府才如此地热衷于经营土地，不履行监管职责、乃至顶风作案。根据国土资源部对2004年10月至2005年5月部分城市分片执法检查情况统计显示，违法用地占新增建设用地宗地、面积的比例分别达到61%和50%，有的地方甚至高达80%。

“从今年初步摸底情况看，这一势头还在上升”，国土资源部相关人员表示，滥占耕地现象凸现，一些地方“以租代征”或以“农村集体土地流转”为名，擅自将农用地转为建设用地，在规划计划之外扩大建设用地规模，竞相压低地价甚至以零地价出让工业用地，造成工业用地过度扩张、重复建设。

长期关注农村征地问题的王小映透露，在这个过程中，农民的利益没有得到充分的维护。根据他们在全国范围内调查显示，征地农民所得的补偿款占“招拍挂”所得款项的比例平均值是5%左右，也就是说，当政府“招拍挂”出让土地能得到100万元时，失地农民仅能得到5万元左右”。而据调查，目前因征地引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的65%以上。

针对以上诸多问题，《通知》规定土地出让收入要全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。这意味着市、县政府不能再随意支配和使用土地出让收入，而必须按照财政预算管理的要求，经过批准才能使用。在王雍君看来，这将“有效遏制土地出让收入体外循环，遏制非法违规用地，同时也使征地补偿支出的足额到位有了政府预算的保证，有利于各项规定的支出得到落实”。

比如《通知》明确规定，“土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重”等，如果土地出让金不纳入地方预算，执行起来的难度可想而知。

各地落实仍是难题

“将土地出让收入纳入预算”能否有效实施，采访中专家认为确实难度不小，需要精心的政策和制度设计。

谈及实施难度，王小映认为有四：

首先，土地收入受土地供应规模、结构及土地市场需求等影响，收入并不稳定，因而要事先做准确预算并不容易。

其次，那些作为公共投资使用的土地出让纯收益，是土地出让总价款核减土地取得和开发成本之后的收入，需要进行专门的核算，因而从时间上看其进入当期财政预算很困难，但可以考虑纳入下期财政预算。

第三，土地出让纯收益的使用存在规范问题。针对此，王小映具体进行了三条解释：一是要对地方政府的投资方向进行严格界定，尤其对地方政府不愿意花钱的地方，如失地农民社会保障和生活补贴、农业土地整理开发、廉租房建设等，必须以严格的政策规定保证优先投入；二是投入使用方向的比例怎么划，全国“一刀切”不一定符合各地实际；三是如何平衡不同地区之间的土地出让金收入差别。我国东、中、西部情况迥异，城市地区和农业地区情况也不同，因而需要认真考虑。如东部地区土地出让价格高，因此土地收益中土地出让纯收益比例高而税费占比小，客观上支持城市建设的资金也多；而西部则相反，这就需要通过科学安排土地税费体系和税费标准，通过中央和省级政府适当集中一定比例的土地收益来调节和平衡地区之间的这种差别。

第四，如何更加有效地发挥土地税费的政策功能。比如，目前耕地占用税税额很低，并且与基本农田等耕地的保护级别相脱节，大大削弱了其约束耕地占用、保护耕地的政策功能。耕地开垦费的具体征收标准由各地自行确定，在全国范围和一些省（区、市）内缺乏系统规范的执行标准体系，其使用、转移、管理和监督等缺少统一的严格规范，限制了其在耕地占补平衡方面的地区调节作用。城镇土地使用税作为土地保有税其征收的范围太窄，并且从量而非从价征收，征收标准太低，不能发挥保有税的调节作用。

在王小映看来，要解决上述问题，最基本的是要界定清楚“土地出让金”的概念，是土地出让的总价款收入，还是总价款收入减去成本即征地补偿、拆迁、规划、测量、评估费用等之后的纯收益，要予以明确。这几年，随着土地“招拍挂”出让和土地收购储备制度的实行，原来作为土地出让纯收益、由用地者向政府缴纳的土地出让金，其实际内容在现实中已经发生了变化，人们在理解和使用上出现了一些混乱，需要首先予以明确界定。

“最终需要建立起预算储备制度”，王雍君认为，即将来自土地和其他资产的收入，与正常的税收收入完全区分开来，前者纳入预算储备制度，严格限定用途，特别是不允许在当年随意花掉。

“以土地解决财政困境，从公共利益和公众利益的角度看都不是好办法，因为卖资产的收入，与正常的来自税收的收入在性质上完全不同。”就此，王雍君打了个生动的比喻：就像一个人卖家当的收入和工资收入在本质上不同一样，人的日常支出要以工资等可持续收入为衡量标准，而不应该以卖家当所得为标准。对地方政府而言，以土地收入为支撑的财政体制，无疑是不可持续的。