农村拆迁安置类房屋买卖合同纠纷的探讨

农村拆迁安置类房屋买卖合同纠纷的探讨
作者：双流课题 2010-05-23164401
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当前，城乡一体化已成为是我国发展新阶段提出的新任务，是实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。2008年成都市被国务院确定为首批城乡统筹综合改革试验区，双流县也成为全市试点之一。为了加速城乡统筹发展，成都市提出了“三个集中”的构想，即工业向集中发展区集中，土地向规模经营集中，农民向城镇集中；市政府还先后实施了“新居工程”、“金土地工程”以及“农民土地换社保”等措施，期望通过这些大胆创新的尝试，尽快形成统筹城乡发展的新机制。在此背景下，我县农村房地产市场变得异常活跃，农村房屋买卖合同纠纷也日益增多，特别是拆迁安置房买卖合同纠纷日益突出，越来越多的案件诉至法院。近期我院深入各乡镇进行安置房买卖合同纠纷的专题调研，并就现阶段安置房买卖合同纠纷的解决提出对策和建议，以期能为解决试验区改革的一些难题提供有益参考。
一、农村拆迁安置类房屋买卖纠纷的基本情况
（一）买卖双方的基本情况
1.从购买“安置房”的购房者需求划分。一是满足基本住房需求的“安置房”，它们实现了对普通商品房的替代作用。这类人群虽然清楚安置房存在的风险，但是无力购买高价的城市商品房，与安置房的居住利益比较，最终选择了购买安置房。他们对房屋的稳定性较为敏感，抗风险能力较弱，而且大部分没有其他的住房。二是满足休闲住房需求的“安置房。房屋所处的乡村环境、不受商品房开发限制的一些条件等，满足了部分高收入人群的休闲住房需求。此类购买人群对是否真正拥有房屋产权应该并不是特别关注，他们关注的重点是购买到了这种休息居住的价值。普遍来说，这类人群的抗风险能力较强，他们要实现的是高层次的需求，而且普遍在市区拥有住房。三是实现投资功能的“安置房”。有部分人群出于以后城市发展规划等的考虑，购买部分地段和区位的安置房，以期实现投资功能。这类人群抗风险能力强，对住房本身没有需求，类似于商品房炒家。
2.从安置房卖方的身份划分。一是卖方为被征地拆迁的农民。在拆迁安置的过程中，不少农民分得面积相对较大的安置房，甚至有些农民分得多套住房。为了使房屋发挥更大的效用，创造更大的价值，被拆迁农民卖掉多余的住房。二是卖方为房产开发公司和投资公司。从应诉到我院的纠纷来看，此类纠纷占绝大多数。在推进城乡统筹的过程中，由于资金等方面的原因，乡镇政府、村委会一般采取招标方式选择具有资金优势的房地产开发商或者投资公司作为业主修建安置小区。安置房竣工后，与被拆迁村民签订房屋安置合同。有部分开发商或者投资公司在安置完被拆迁村民后，将剩余的安置房出售。
（二）此类纠纷的特点
一是开发商与购买人签订的合同表面为项目安置合同，实为房屋买卖合同。虽然合同名称为“某某项目安置合同”，但合同的条款则只涉及安置房的买卖，不涉及安置内容。
二是合同明确表明为购房人办理国有土地使用权证。开发商为了吸引购房者，一般在合同里面明确注明：开发商在房屋交付使用后一定期限内，按规定为购房人办理“村镇房屋产权”，并在房屋交付使用后一定期间内，依据相关政策换为“城镇产权”，同时办理“国有土地使用权证”。但是在实践中，开发商很难兑现此项诺言，导致违约，纠纷必然发生。
三是此类案件矛盾尖锐。因为安置房的价格大大低于市面上的商品房，购房者基于价格的优势纷纷购买安置房。更何况有开发商“一定时期内办理国有土地使用权”的承诺，购房人更加义无反顾。因此一旦纠纷产生，业主一般不愿意选择退房，而要求开发商履约。
四是是涉稳群体性纠纷案件较多。此类案件涉及利益主体广泛且争议的标的基本一致，纷纷要求开放商履约。众多分散的购买人为了增强其维权的力量而联合起来，一般是几十户甚至上百户诉至法院。近期到我院起诉的此类案件，其中一案件涉及近五百户业主，严重地影响社会的稳定。
二、“安置房”涉及的法律问题
(一)物权方面的问题
1.房屋产权证问题。由于房屋属于不动产，根据不动产的财产权属性，各国对不动产一般采取法定登记主义，即房屋所有权只有经过国家法定的部门登记才能确权和生效。我国也是采取的不动产所有权登记制度，根据《物权法》对登记的规定，负责房屋所有权的登记是房产管理部门，也就是说，房屋产权的确认、转让只有经过房产管理部门的登记以后才能最终发生效力，物权才能发生转移。如果房屋产权的转让没有经过房产管理部门的登记确认，房屋的产权将不会发生转移的法律效力。按照法律的规定，“安置房”如果是农村集体组织成员自己居住，农村集体组织成员可以依照相关的法律获得由基层政府颁发的宅基地使用权证及房产证。如果“安置房”转让交易的对象是城市居民时，一般不能获得房屋产权证，除非房屋所使用的农村集体建设用地被征用为国有土地。
2.办理抵押问题。根据担保法理论，用于抵押的标的物只有保证其能够自由流通才能成为抵押物，限制流通的物在一定条件下也可以成为抵押物，而禁止流通的物则根本不能成抵押物。具体到现行《担保法》第三章所提及的抵押物也应符合上述要求，以便在债务人不履行债务时，债权人能够将抵押的财物折价或者以拍卖、变卖，对该财产的价款享有优先受偿的权利。现阶段，农村房屋能否抵押的问题仍然困扰着理论界和实务界，存在着不同的观点和争论。而作为转让之后的“安置房”能否抵押，也有很大的争议。《物权法》规定只要是法律、法规没有禁止的物均可抵押，但是安置房在现实中未能充分发挥安置房的经济价值，其生产性功能也就较为有限，因此是否适宜作为抵押物或者该抵押是否为债权人所接受仍然是一个值得思考的问题。1

3.能否得到征地、拆迁补偿问题。城镇居民购买安置房后，一旦国家决定对该安置房所占用的集体土地予以征用或对集体经济组织成员予以拆迁，对于购买该类房屋的城市居民来讲可能因其并非合格的购房者而被排斥在补偿范围之外。2
(二)合同效力问题
目前关于农村“安置房”买卖合同效力的认定，有以下两种不同意见。第一种意见是房屋买卖关系无效。首先，《中华人民共和国土地管理法》第63条规定“农村集体所有的使用权不得出让、转让或者出租用于非法农业建设。”如果安置房买卖成立，就是将与房屋相连的宅基地使用权作为标的物出卖了，实质上就是将农民集体所有的土地使用权变相用于非农业建设。其次，《物权法》第162条规定“宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户;住房转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。农户依照前款规定转让宅基地使用权的，不得再申请宅基地。”这一规定首次明确了，集体所有的土地建造的房屋，可以转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户，城镇居民不能在农村购置宅基地。据此，应当能够得出城镇居民不能在农村购买农户住房的结论。而且，由于农村个人住房买卖须经有关部门批准并输相关的法定手续，安置房没有房屋产权证，买卖后无法办理过户手续。第二种意见是买卖关系有效。我国《民法通则》第75条规定，公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产；《物权法》第64条也规定“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权”。对照该两条规定，我们认定农村房屋是农村居民合法的私有财产应是不容置疑的。既然农村房屋是农村居民合法的私有财产，那么从理论角度来说，作为农村房屋所有权人的农村居民，完全可以依法对其房屋行使所有权，当然包括其中能充分体现所有权权能的处分权。根据《土地管理法》第62条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，可以看出法律并不禁止农村村民在出卖房屋时，同时转让宅基地使用权。
再从我国目前的立法精神和法律现状来看，首先，最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释(一)第4条规定“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”而国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》以及国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》不是法律，因此不能作为认定合同无效的依据。3再者，土地管理法虽然规定了“一户一宅”和“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”，但是，从其立法精神来看，这些条文主要的法律效果体现在国家对集体土地地行政管理上，旨在维持农业用地的数量，防止农用地特别是耕地被违法占用，保证农民的自下而上之本。违反该规定的，除了要承担行政法律责任外，最重要的是不得再申请宅基地，这些规定虽然是强制性规范，但与合同的效力并未联系在一起。从法律上讲，行政法律规范的效力和适用范围，不能“越权”波及到民事法律关系，这是市场经济和社会法制化的必然要求。
近来司法实践显示，法院越来越趋向于维护农村私有房屋买卖合同中买受人的利益，其中以北京市高级人民法院2007年发布的《关于印发农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要的通知》对土地及房屋增值部分予以合理分配为典型。4温州市法院系统绝大多数法官的观点是农村房屋买卖有效。他们认为，对合同的效力认定应适用合同法的规定，只要该类合同是双方真实意思的表示，不违反法律和行政法规，不存在《合同法》第44条、第52条规定的无效情形，就对双方当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更和解除合同。法院就应认定合同有效，以维护交易秩序的稳定和安全。5顺义法院李遂法庭在一起农村房屋买卖纠纷案中认，被告所购买的房屋并非相关法律、法规所禁止，亦未违背买卖双方的真实意思，故应认定该房屋买卖关系有效。6
(三)继承、遗赠和赠与问题
作为安置房的主要消费者，一部分年龄较大的城市居民再将自己商品房让给子女居住后，选择了环境较好的城市周边安置房作为养老居所。那么，继承问题也就出现了。作为购买者的老年人尚未取得完全产权，那么作为继承人的子女或是其他受遗赠人的权利会覆盖到多大范围呢买卖双方认定为所有权转移交易，但从现阶段的实然法的角度来看，购买者购买的是对房屋的占有权，占有作为一种事实状态为物权法所保护，但在未出台新的法律时，对安置房的占有还不能转化为法律所承认的所有权，那么继承人或是受遗赠人的权利不能优于被继承人、遗赠人。同理，受赠与人接受的也是占有，所以民事流转关系一直处于不确定的状态。
三、解决农村拆迁安置类房屋买卖纠纷的对策建议
（一）解决此类纠纷的原则
任何问题的产生都是有一定的原因，而任何问题的解决，我们也应该以其产生的原因为切入点，并依照一定的原则寻找解决问题的方法。安置房问题的解决也要以一定的原则为依托。我们根据安置房产生的原因，结合我国的现实国情，总结出解决这一问题的几项原则。
一是平等原则。平等是人类社会所追求的最重要的价值之一。古今中外的人们一直为此进行着不懈的追求与探究。平等因此成为法的价值之一。我国《民法通则》第三条规定：“当事人在民事活动中的地位平等。”《物权法》第三条第三款规定：“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”从这些规定，我们可以看出，在市场经济中，从事任何民事活动都应该遵循平等的原则。我国土地所有权分为国家所有与集体所有两种，对于国家所有的土地其使用权可以通过招标、拍卖、挂牌等程序在市场上流通，但集体所有的土地却不能像国有土地一样在市场上自由流通。根据前述，我们知道安置房正是在这种土地的二元结构条件下产生的。因此，法律上的平等原则要求两种土地所有的主体——国家和集体，其民事主体资格是平等的，民事主体地位是平等的，从而能平等地享有权利，其民事权益能平等地受法律的保护。所以，要从根本上解决安置房问题，必须遵循平等原则，以这一原则为根本出发点。这就要求对集体所有的土地自由流转作出变革。

二是保持社会稳定的原则。党的十六大提出了建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会。稳定的社会环境是实现社会和谐的前提，要想实现稳定，就要不断地发展社会主义市场经济，使广大群众安居乐业。为适应这一要求，今年的国务院机构改革，新成立了城乡建设和住房保障部，这足以看出在保持社会稳原则下国家的努力。具体的安置房的问题上，我们也应该以这一原则为指导。对于中国这样一个传统的国家来说，居者有其屋是每个人的基本要求。但是，目前随着经济的发展，城市化进程的加快，在城市中有许多中低收入者以及进城务工人员承受不起如此高价的房屋。所以，安置房市场能满足这部分人的住房需求。另外，由于安置房存在有特定的历史因素，如果轻率地确定安置房买卖违法，会使许多人无家可回，无房可住，进而影响社会的稳定。此外，农民收入本来有限，如果强烈制止安置房买卖，让农民多余的房屋闲置，就会影响当地经济的发展，这都不利于社会的稳定。所以，面对安置房买卖的问题，我们应该遵循保持社会稳定的原则。
三是循序渐进、具体问题具体分析的原则。罗马不是一天建成的，任何事情都不可能一蹴而就，而要按照一定的步骤，依循一定的程序，有条不紊、循序渐进的进行。任何冒进都可能适得其反。对于已经存在很长时间，遍及范围比较广的安置房，我们采取的措施也应该是循序渐进的，不能太急进，不要想一下子从根本上就解决问题。世界上没有完全相同的两片叶子，由于历史、地域、环境等等的不同，即使是同一事物也会有不同的表现。所以，应当具体问题具体分析，不同情况不同对待。前面指出过，安置房依据不同的标准，可以做不同的类型划分。我们要根据目前安置房买卖存在的情况、不同的类型，具体问题具体分析，找寻不同的解决途径。
（二）关于审理安置房买卖合同纠纷的具体处理
前面曾指出，安置房依据不同的标准，可以做不同的类型划分。我们在处理安置房买卖合同纠纷时，主要从以下几方面划分：一类是与本集体经济组织成员之间安置房买卖合同纠纷；第二类是与非本集体经济组织成员的农村居民之间安置房买卖合同纠纷；第三类是与城镇居民之间的安置房买卖合同纠纷。因为合同主体的不同，所涉及的相关法律、法规、政策也大有不同。因此，我们在适用法律处理农村房屋买卖合同纠纷时，就必须首先对纠纷进行归类，再根据不同的类型，妥善处理不同的纠纷。
1.与本集体经济组织成员的农村居民之间安置房买卖合同效力问题。因这类房屋买卖购房者具有在该地申请宅基地的集体经济组织成员身份，这便排除了宅基地不能进行流转的障碍，故立法精神和国家相关政策也认可这种房屋转让行为。因此，审判人员在审判实践中，本集体经济组织成员之间安置房买卖，只要买卖双方所订立的买卖合同符合《合同法》关于有效合同要件，原则上均按有效合同适用《合同法》进行处理。
2.与非本集体经济组织成员的农村居民之间安置房买卖合同效力问题。购房者是非本集体经济组织成员的农村居民，我国相关法律、法规虽然禁止将农村宅基地使用权向本集体经济组织成员以外的人转让，但如前文所述，法律、法规对农村居民转让房屋所有权并无禁止性规定，而国家相关政策也无禁止向本集体经济组织外的农村居民出售房屋的规定。因此，审理此类案件不能凭主观认识去用禁止农村宅基地使用权转让的规定来否定这类农村房屋买卖合同的效力和妨害农村村民对自己房屋所有权的行使，而应在审理案件中单独就房屋买卖行为是否有效作出客观公正的认定。这样做既不与法律、法规、政策存在冲突，又有利于农村居民对房屋处分权的实际实现，更能满足和调剂某些农村村民之间的特殊需要，特别是自愿向城镇搬迁“退宅还耕”的农民，从而维护地方稳定和当地经济的发展。因此，对这类农村房屋买卖合同，只要其符合《合同法》关于有效合同其他要件的，应依法认定为有效合同，适用《合同法》有效合同规定进行处理，其效力不应受到农村宅基地使用权能否转让的影响。
3.与城镇居民之间的安置房买卖合同效力问题。对于农村居民是否能向城镇居民出售安置房，国务院办公厅在1999年就在《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》第2条第二款就作出了：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民在农民集体土地建住宅，有关部门不得违法为建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”的明文政策规定；2004年11月，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》又进一步规定“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”的规定。但是在审理过程中也不轻易认定此类买卖合同为无效合同。安置房买卖是一种合同行为，对其效力的认定当然要基于《合同法》的有关规定，依据《合同法》的规定，一个合同的效力是以是否符合合同有效的要件为标准。只要合同双方当事人具有完全民事行为能力，合同的内容是双方当事人意思的真实表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合同的形式也符合《合同法》的规定，该合同就应该是有效合同。在法律没有明确禁止安置房买卖的情况下，只要安置房买卖合同符合合同有效要件，就应当认定为有效。反之，一味认定此类合同无效，则违背了所有权理论。所有权是指在法律规定的范围内占有、使用、收益和处分的权利。作为一种绝对权，所有权具有直接支配物并排除他人干涉的权利。我国《宪法》第13条第2款规定：“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”我国《民法通则》第75条第1款规定：“公民的个人财产，包括公民的合法收入、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。”房屋属于公民的个人财产。公民出售自己合法所有的房屋是不动产所有权人依法处分自己私有财产的行为。实施处分行为是所有权人的应有权利。否认安置房买卖合同的效力与所有权理论显然是相悖的。
[注释]
本课题组成员包括刘智进、谭学君、康邦礼、黄成燕、李娟、黄曦等。
[1]参见徐中孟，雷艳坤：“认识小产权房的风险”，载《卓越理财》2007年第7期，第71页。

[2]阮可：“试论‘小产权房’的风险链”，载《商场现代化》2008年第5期。
[3]《中华人民共和国认法法》第61条规定“行政法规由总理签署国务院令公布。”这就意味着以后所有的行政法规都必须以总理签署国务院令的形式公布，而不再依据国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》第十五条规定的两种形式：“由国务院发布，或者由国务院批准、国务院主管部门发布”。那么在《立法法》施行后，国务院办公厅下发的具有普遍约束力的规范性文件虽经国务院同意，不应视为行政法规，效力应在行政法规之下。参见蔡小雪“国务院下属部门规范性文件的法律效力判断与适用”，载《人民司法》2008第4期。
[4]北京市高级人民法院2007年发布的《关于印发农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要的通知》指出，要综合权衡买卖双方的利益，全面考虑到合同无效对双方当事人的利益影响，尤其是出卖人因土地升值或拆迁、补偿所获利益，以及买受人因房屋现值和原买卖价格的差异造成的损失；其次，对于买受人己经翻建、扩建房屋的情况，应对其添附价值进行补偿；判决返还、腾退房屋，同时应注意妥善安置房屋买受人，为其留出合理的腾退时间，避免单纯判决腾退房屋给当事人带来的消极影响。
[5]郑永胜：《农村房屋买卖：是耶，非耶？——农村房屋买卖纠纷案件的调查与思考》，来源于httphouse.sohu.comnews2006-02-21184612.html。
[6]来源于httpbjgy.chinacourt.org。
来源：中国法院网成都频道