农村征地补偿制度缺陷及其解决途径

　　[摘要] 本文分析指出，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，建立健全我国农村土地征用补偿制度，对于克服我国农村土地征用过程中暴露出的诸多问题非常重要，对于进一步维护农村的和谐稳定，促进国家经济全面、协调、可持续发展，维护社会的长治久安，都具有十分重要的战略意义。

　　(中经评论·北京)自上个世纪90年代以来，随着改革开放步伐的加快，城市化进程的推进，我国建设用地的需求不断增加，国家采取土地征用的办法将农村集体所有土地转化为国家所有。同时，将农用地转化为建设用地，以促进经济建设的高速发展。然而，国家把农村集体土地所有转变为国家土地所有的同时，被征地农民的切身利益却未能得到保障。众多农民失去了赖以生存的土地，成了“无地、无业、无保障”的三无农民，生活水平下降。因此，征地补偿制度的建立和完善成为人们关注的焦点。

　　一、我国农村土地征用补偿制度的法律依据

　　土地征用是指发生在国家和农民集体之间的土地所有权的转移，是国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，将农民集体所有土地转变为国家所有，并给农民集体和个人补偿的制度。改革开放以来，随着我国工业化和现代化进程的加快，国家对建设用地的需求逐年增加，土地的价值逐渐显现。为慎重处理在社会经济关系调整过程中特别是在农村经济关系中由于土地征用所引起的土地关系调整，1982年国务院制定并颁布了《国家建设征用土地条例》，这是新中国成立以来的又一部直接针对土地征用而颁布的法律法规。其中，第一次明确规定征用土地的补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费、土地附着物补偿费以及农业人口安置补偿费。在此基础上适当地提高了补偿标准，对农村剩余劳动力的安置途径也做出了相应调整，主要有就地农业安置，乡村企业安置，迁队或并队安置以及农转非集体或国有企业安置等。在此基础上，1986年颁布了我国第一部相对完整的《中华人民共和国土地管理法》，将相关土地管理从行政立法上升到法律的高度，并于1998年做了全面修订，对土地征用制度做出了重大调整。除了随着经济水平的提高相应提高补偿标准之外，将原有五级土地审批制改为中央级省级两级审批制以外，针对改革开放以来耕地占用严重的情况，提出了“保护耕地”和“占补平衡”的基本原则，以提高全社会在耕地保护上的忧患意识。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，有关土地征用方面在第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”自此我国从宪法高度确定了对农地征用给予补偿的制度。与此相适应，2004年8月《土地管理法》依据宪法做出了相应修改。2007年3月16日，十届全国人大五次会议经过认真审议，郑重地通过了《中华人民共和国物权法》，自2007年10月1日施行。我国物权法更加严格地限制了征用条件，细化了补偿标准，这必将使我国现行的征用拆迁补偿制度更加完善。

　　二、我国农村土地征用补偿制度的缺陷

　　(一)“公共利益”界定不清，土地征用超出公益范围

　　《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要。可以依法对土地实行征用或者征用并给予补偿。”宪法和土地管理法都明确规定了征用的前提必须是为了“公共利益的需要”。但现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益”需要。因此，一些地方政府往往会自行对“公共利益”进行解释，甚至打着各种“公共利益”旗号将征用的土地随后变成了各种房地产、商业用地等，这样，就在无形之中扩大了“公共利益”的征地范围。政府滥用征用权，征地超出“公共利益”的范围。

　　(二)征地补偿程序缺乏透明度，农民参与程度低

　　《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。然而在整个征地过程中，农民却始终处于一种“失语”的状态，许多地方政府在征地过程中并没有严格执行“两公告一登记”(指征地方案公告、补偿安置方案公告和补偿登记)制度，农民对哪一块土地需要征用、征用的目的和范围、补偿标准等信息缺乏了解，在一定程度上存在暗箱操作的现象;一些地方政府与被征地方协商补偿安置标准时，往往只同集体经济组织的少部分领导人接触，没有倾听广大农民的意见。农民参与的程度非常有限，无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来，土地是否被征用，农民也没有发言权，对于土地征用的价格，农民没有与买方平等谈判的权利，更没有决定权，完全由地方政府决定，农民的权利不可能得到充分的尊重，农民的利益也不可能得到充分的保护。“征前不知情，征后不协商”往往成为一种普遍的现象。

　　(三)土地征用补偿标准偏低，农民基本生活难以保障

　　《土地管理法》规定，征用土地按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的6～10倍。安置补助费为该耕地被征用前三年的平均年产值的4～6倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。不难看出，“耕地的年平均产值”，既不是地价，也不是地租，与土地市场毫无关系，是政府行为的结果。我国土地征用补偿标准，由于其属于市场以外的产物，未得到市场的检验与认同，在实践上即表现为标准“定”得过低，损害了广大农民的利益。

　　(四)土地征用补偿方式单一，失地农民安置措施不完善

　　早期征用土地补偿机制主要采取“货币补偿加安置”的形式，即以土地补偿费、地上附着物和青苗的补偿费作为经济补偿部分，在一定程度上弥补了农民因为征收而失去土地的经济损失后，由征地土地使用者根据征地项目的需要为失地农民进行就业安置。但随着城市建设和经济建设速度的加快，征地数量增加，以及征地用途和就业市场的变化，征地用于市政、房地产、土地开发和公共设施建设等非生产性项目越来越多，这类非生产性项目的性质已经不具备安置失地农民的条件，征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。至今，征用土地补偿机制就演化为“一次性给付货币”补偿的单纯经济补偿形式。但是，这样过于简单的补偿机制无助于减少农民土地经济利益以外的利益损失。如，失地农民文化程度不高，缺乏非农就业技能，在就业方面明显处于弱势地位。同时由于采取“一次性给付货币”的补偿形式，体现的是一种生活补助措施而不是就业安置引导，这样就导致失地农民相当一部分成为“上岗无业、种地无田、低保无份”的“三无”人员。

　　三、完善我国农村土地征用补偿制度的建议

　　(一)科学界定“公共利益”，完善土地征用法律法规

　　《宪法》中规定，征地是“国家为公共利益需要”，而《土地管理法》中则规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地都必须申请使用国有土地(包括征用的集体土地)。宪法和土地管理法都明确规定了征用的前提必须是为了“公共利益的需要”。但是，现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”。建议对《宪法》和《土地管理法》中的“公共利益”做出司法解释，明确界定“公共利益”的内涵外延。要求各级政府严格依照法律规定行使征地权，严格区分公益性用地和非公益性用地的界限，将商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地退出征地范围，逐步缩小各种征地范围，最终严格限定在必要的公益事业用地范围内。

　　(二)完善土地征用补偿程序，建立土地纠纷仲裁机构

　　完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一，加强对农村土地征用的审批程序。其二，增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，强化农村土地征用的民主参与制度。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地的使用情况，如果被征土地闲置，农民有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。其四，完善土地征用救济制度，如行政裁决制度、仲裁制度、诉讼制度。首先要完善行政救济制度，在行政裁决和仲裁制度的设计中，要注意避免地方政府集决策者、规格制定者、征用方及纠纷的最后裁决者的多种角色于一身;其次要完善司法救济制度，要使司法真正发挥好制约监督行政的作用。

　　(三)提高补偿标准，保障失地农民生活水平

　　在补偿的标准上，应该以市场价格作为主要参照依据。这个市场价值要通过规范的价格评估体系公平确定，目的是使被征地人的合法权益不致因政府的行为受到实质的损害。具体来说，可以根据土地的不同地域、不同类型以不同的评估方法确定补偿标准。对于城市郊区的土地，由于土地市场比较发达，对这部分土地的补偿标准可以以市场价购为主。对于远离城区的土地，因为价格偏低，而农民的生活主要靠土地的收益，因此，对于土地征用的补偿标准，除了按价格补偿外，还应考虑为失地农民维持今后生活提供额外的经济补偿，以保障失地农民的基本生活水平。

　　(四)丰富土地征用补偿方式，合理安置失地农民

　　目前，征地补偿途径单一，“一次性货币安置”是当前安置被征地农民的主要途径。由于多种原因，失地农民很难找到稳定工作，坐吃山空补偿款后，生活便没有固定来源，很容易陷入“种田无地，上班无岗”的境地。所以，政府应该广拓途径，更加注重“就业安置”。政府应当加大对失地农民的就业培训力度，提高他们的劳动就业技能，鼓励失地农民自主创业。此外，政府还应积极创造和提供劳动就业岗位。