查处违法装修使用房屋的注意事项

　　由于房屋装修使用中的违法行为所涉及的法律关系比较复杂：有依法由行政执法机关执法管理所构成的行政管理法律关系，也有属于侵权行为而构成的民事法律关系，但多数情况下，房屋装修使用中的违法行为竞合着行政管理法律关系和民事法律关系。违法装修使用房屋所构成的比较复杂的法律关系中，容易导致行政执法出现以下问题：第一，当违法装修使用房屋行为纯属民事法律关系时，一些行政执法人员往往无法判断辨别法律关系性质，以为民事侵权也属行政执法范畴而对当事人施以行政强制管束或处罚;第二，当违法装修使用房屋行为表现为行政法律关系和民事法律关系的竞合时，一些行政执法人员往往以构成民事法律关系应通过司法救济为由，不履行行政监管职责;第三，多数的违法装修使用房屋行为表现物权人间的纷争，一些行政执法人员常常误以为是纯粹的民事性质的纠纷争议而将其归入“不告不理”范畴，任由矛盾纠纷扩大。此类的行政执法问题往往导致房屋装修使用中的违法行为和违法后果聚众难返。

　　《物权法》的颁布实施，在竞合着行政法律关系和民事法律关系并且以私权为主要特征的房屋装修领域进行行政执法，对行政执法机关的执法水平提出了新的、更高的要求。因此，行政执法机关有必要屡清以下几方面的问题：

　　一、关于居家生活合理需要占用使用楼房屋顶行为

　　根据《物权法》以排除法界定建筑共有部分的规定，楼房屋顶属于住宅区域全体业主的共有部位，因此，擅自占用楼房屋顶无疑是一种民事侵权行为。同时，一些法规规章基于不得侵犯住宅区域公共民事权益、不得破坏房屋承重结构、不得影响市容市貌而作了禁止擅自占用共有部位的刚性规定。然而，这样的法律规定却遇到了现实复杂情况的挑战：安装太阳能热水器、电视天线乃至晾晒衣物是否属违法占用共有部位?

　　笔者认为，未经准许占用使用楼房屋顶安装太阳能热水器、架设电视天线、晾晒衣物等属法律禁止的擅自占用共有部位行为，但这三种行为均属于业主居家生活的合理需要，也是楼房建造时的历史缺陷造成的。其中，安装使用太阳能热水器是一项利国利民的环保节能措施，在既有建筑上安装太阳能热水器为国家政策提倡和鼓励，在在建建筑上安装太阳能热水器已成为许多地方法规的强制性要求，因而，从法理上来说，安装使用太阳能热水器符合全社会的共同利益。鉴于对私权的尊重和法律不溯及既往的要求，法律法规未设定对既有建筑强制性要求，但这并不改变安装使用太阳能热水器行为具有符合公共利益的属性。而架设电视天线所占楼房屋顶空间极为狭小、晾晒衣物所占楼房屋顶时间短暂，从民事关系性质来说，此类行为并不违反公序良俗，属相邻物权人应当相互容忍的相邻关系范畴。当然，楼房屋顶的上述架设安装等占用使用行为，可能严重影响城市景观、破坏楼房屋顶的隔热和防水功能，倘若此种情形，行政执法机关应依法纠正。也就是说，占用使用楼房屋顶安装太阳能热水器、架设电视天线、晾晒衣物行为只要不违反前述立法本意，应当允许并受到保护。具体而言，行政执法机关应注意掌握以下处理方法：

　　第一、对非居家生活合理需要、且须行政许可的占用使用共用部位行为诸如屋顶搭盖等，应依法严格管理。

　　第二、楼房原设计施工图对安装太阳能热水器、电视天线等已作设计考虑，预留安装位置和管位的，使用人依设计文件进行安装使用，其行为不能认定为“擅自占用共用部位”;

　　第三、对安装太阳能热水器、电视天线等居家生活合理需要的占用使用共用部位行为的举报或投诉，宜引导占用使用人取得楼房屋顶共用部位共有权人的同意。具体而言，实施物业管理的住宅区可由业主会议作出决议或业主委员会依据章程或业主会议的授权作出决定;未实施物业管理或处于前期物业管理期间的住宅区域，可由共用部位的占用使用人自行征得本幢楼宇共有权人同意，或向建设单位或实施前期物业管理的企业等管理责任单位提出请求，由管理责任单位采用会议或函件形式征得该幢楼宇共有权人同意。

　　第四、对可能损害房屋承重结构和功能(如防水)或影响市容市貌、楼宇外立面美观的居家生活合理需要的占用使用楼房屋顶共用部位的行为，可由住宅区业主委员会或管理责任单位委托设计单位对居家生活合理需要的占用使用共用部位进行统一规划，提出书面的设计安装要求。行政执法机关告知或责成占用使用人依照原楼房设计单位出具的设计意见进行安装使用或整改。

　　第五、行政执法机关可对既侵权，又不按照设计安装要求，造成损坏房屋承重结构和功能或严重影响市容市貌、楼宇外立面美观的安装太阳能热水器、电视天线等占用使用共用部位行为，经责令改正而拒不改正的，适用有关法规规章条款予以处罚。

　　二、关于业主普遍需要的建筑外墙增设构件行为

　　普遍存在的建筑外墙立面加设阳台栅栏、雨阳蓬、封闭改造阳台、随意挂设空调外机以及架设广告招牌等，引发了众多的纠纷投诉，成为建筑物管理和行政执法的难点。现分述如下：

　　第一，建筑外墙立面作为建筑艺术的集中表现，它不仅具有私权价值，是业主的建筑共有部位;也是城市市容市貌的一个组成部分，每一个建筑外墙立面都是一个建筑景观，具有城市的公共价值。在建筑外墙加设设计以外的构件，就可能对私权价值和城市的共同利益构成侵害，同时，还容易破坏房屋主体或承重结构，威胁居住安全。尽管随着社会进步，设计施工水平越来越高，原先未作设计考虑的内容却是现代建筑外墙的必备要求，如：一些开放式的住宅楼宇，统一设计安装与楼宇外观协调的阳台栅栏;基于建筑外墙立面的美观要求和建筑节能要求，建筑楼宇统一设计施工窗楣等等，新建楼宇外墙立面的使用矛盾已大大减少。但是，既有建筑的矛盾纠纷依然尖锐：一方面安装阳台栅栏、掽窗、雨阳蓬、挂设空调外机位等是业主的普遍需要;另一方面安装行为往往导致建筑外墙立面的破坏和相邻业主的相邻权纠纷。解决既有建筑安装业主普遍需要的阳台栅栏、掽窗、雨阳蓬、挂设空调外机位等矛盾的有效办法是：按统一标准设计并施工安装阳台栅栏、掽窗、雨阳蓬、挂设空调外机位等或者安装“隐形掽窗”。这一方法可以实现多重管理目的：既可维护物权人在共同事务中的共同意志，也可提升建筑外墙立面的美观，同时保障了施工安装安全。

　　第二，封闭改造阳台、拆改外墙主体不属业主的普遍需要，而是对房屋结构性的一种破坏，如封闭阳台可能导致超设计负荷使用阳台;拆改外墙主体将破坏建筑外墙的稳定性。封闭改造阳台、拆改外墙主体还将极大地破坏建筑外墙立面的美观，损害城市市容市貌。行政执法机关对此类违法行为应当严格依法予以查处。

　　第三，建筑外墙设置广告招牌行为引发不少的投诉纠纷。建筑外墙设置广告招牌的设置除了可能违反相关地方法规规章规定外，还可能因其悬挂于建筑外墙影响相邻人的权益，以及擅自占用使用公共部位的争议。例如，一楼的店面招牌悬挂到了二楼窗沿下方墙体或阳台护栏上，二楼业主认为店面悬挂招牌行为已构成了侵权;店面业主则认为是正当行为。行政执法机关应当如何进行执法上的判断?商铺挂设招牌，不仅符合民间的风俗习惯，也是常理，更应当认为是商店业主购买店铺的随附权利，既是合同权利也是物权的役权权利，因此，对于其他相关业主来说，也就是尊重他人权利的义务。由于商铺招牌大小没有法律法规的规定，且无可循的风俗习惯章法，因此，是否是在合理的物权役权范围内悬挂商铺招牌，不属擅自占用使用公共部位，则需要遵循习惯和依据常识来判断。行政执法人员可基于一般知识水平判断没有明显背离店铺招牌常规性大小，就可以认定店铺招牌没有违法挂设，也不构成民事侵权。反之，就可能构成擅自占用使用公共部位的侵权。至于是否属行政违法行为，必须承担行政法律责任，则须依据相关的法规规章规定进行认定。

　　三、关于室内装修中的违法侵权行为

　　对建筑室内和住宅室内装饰装修活动，有关法规规章和强制性技术标准作了多方面禁止性和限制性规定，归纳起来有：禁止损坏房屋主体和承重结构;不得将卫生间布置于下层住户的卧室、起居室(厅)和厨房的上层;不得将地下室(半地下室除外)改为居室;不得擅自改变房屋设计用途和擅自移装共用设备。此外，房屋装修行为还可能违反环境保护、市容环境卫生管理方面的法律法规规定等。现就有关问题阐述如下：

　　第一，“建筑主体”是指建筑实体的结构构造，包括屋盖、楼盖、梁、柱、支撑、墙体、连接接点和基础;“承重结构”是指直接将自重与各种外加作用力系统地传递给基础地基的主要结构构件和其连接接点，包括承重墙体、立杆、柱、框架柱、支墩、楼板、梁、屋架、悬索等。相关法规规章对建筑结构概念作了不同的表述，但其内涵基本相同，其直接的危害后果是：对房屋安全使用构成威胁。因此，当建筑室内或住宅室内装饰装修活动涉及拆改建筑主体或承重结构或房屋结构或建筑结构时，已对建筑的使用安全构成威胁，属于严重的违法装饰装修活动，应尽快纠正和制止，并依法予以处罚。

　　建筑结构原则上禁止拆改，特别是在建筑区分所有权条件下，建筑结构属公共部位，拆改建筑结构涉及对共有权的侵犯。但是建筑结构并不是绝对禁止拆改的，根据有关法规规定，涉及建筑主体和承重结构变动的装修工程，业主应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案;没有设计方案的，不得施工。因此，装修拆改建筑主体或者承重结构必须具备两个前提条件：其一符合资质要求的设计单位出具的设计施工图纸;其二经施工图审查机构审查合格的设计施工图纸。

　　第二，不得将卫生间布置于下层住户的卧室、起居室(厅)和厨房的上层作为建筑设计强制性标准，不仅是建筑防水需要，也是防止楼层使用干扰的有效措施。违反这一标准，便是属于违法“改变房屋设计用途”，应依法追究责任;也可认定为违反建设工程强制性标准施工的违法行为，予以追究法律责任。此外，将地下室(半地下室除外)改为居室不仅会对居住人的身心健康造成损害，还容易引发火灾等其它危险，违反这一建筑设计强制性标准，也是属于违法“改变房屋设计用途”或者可按违反建设工程强制性标准的施工行为予以追究法律责任。

　　第三，在住宅室内拆改、增设墙体是装修投诉纠纷的主要原因之一。由于装修人拆改的是室内的非承重墙，不属建筑结构，也没有违反有关建设工程强制性标准，但是，楼下的相邻人又都认为这种拆改和增设墙体行为会对其正常的生活居住产生不利影响，坚决反对这种装修行为。从建筑结构上来说，楼板作为建筑主体，有其相应的设计负荷，与整体的建筑结构形成共同的受力体系。拆改并在楼板上增设墙体可能导致两个危害后果：其一，因建筑使用功能发生重大改变，影响下层相邻人的正常居住使用;其二，增加楼板荷载而改变了楼宇的受力体系，危胁居住安全。当装修拆改并增设墙体导致这两个后果出现时，应属法规禁止的装修损坏主体和承重结构的违法行为或者违法“改变房屋设计用途”的装修违法行为，行政执法机关应及时予以纠正并依法查处。如何认定装修行为增加了楼板荷载并改变房屋受力体系，这是一个需要进行技术鉴别和判断的执法调查取证工作才能解决的问题。所以，行政执法机关可以委托有资质的设计单位进行验算，出具相关的证明文件;也可以委托有资格的房屋质量鉴定机构进行鉴定，出具鉴定报告。当验算说明或者鉴定报告确认装修拆改和增设墙体行为已经导致楼面荷载增加并改变房屋受力体系，危及居住安全时，验算说明或者鉴定报告就可以作为认定违法装修行为的直接证据使用。

　　四、关于行政执法人员进入住宅室内执法问题

　　《宪法》将住宅权列为公民的基本权利进行保护。住宅作为不动产物权，《物权法》将其视为是一种绝对权利，受到法律最完整、最严格的保护。那么，行政执法人员未经物权人同意进入私人住宅室内，对装饰装修活动进行监管或执法是否构成违法侵权?回答这个问题，必须掌握以下三方面的法律知识：其一是《物权法》确立了物权行使必须遵守公序良俗的原则或者称之为物权不得滥用原则，并且在物权的相邻关系中作了一系列相邻物权合理行使的具体规定。也就是说，物权人在行使物权权力时必须遵守法律法规，符合公序良俗，不得侵犯公共利益和他人权益，否则就可能构成权力滥用;其二是《宪法》在规定公民的住宅不受侵犯的同时，还规定“禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”。因此，是否侵犯公民住宅权的核心问题是侵入行为的合法或者非法性。侵入行为合法，便不能认定为侵犯公民住宅权;侵入行为非法，便可认定为侵犯公民住宅权;其三是当住宅室内装饰装修活动处于违法状态时，该行为已构成对相邻权利人的侵害，有关法律法规也对此类行为的违法性和行为人应承担的法律责任作了规定，同时，行政执法机关具有法定的执法责任。综合以上分析，我们不难作出如下判断：

　　第一，滥用物权权利，侵害公共利益和他人权益的行为不受法律保护;

　　第二，行政执法机关发现违法装修行为不进行执法，将构成行政不作为而须承担相应的法律责任。也就是说，行政执法机关对违法装修行为进行程序合法的执法行为，受行政处罚法的保护。

　　第三，鉴于《宪法》和法律对住宅权的保护规定，以及装饰装修行为是对已取得物权的不动产的添附行为性质。行政执法机关未经物权人同意，强行进入住宅室内，且未发现违法行为，行政执法机关将可能因此而构成违法侵权。因此，行政执法机关进入住宅室内执法，必须十分谨慎和注意，争取权利人的同意是行政执法的首选策略。同时，行政执法机关又负有法定的执法职责，当权利人不同意时，行政执法机关也须进入住宅室内纠正和查处违法装修行为，但须具备极为重要的二个前提条件：其一是行政执法机关进入住宅室内前，应当拥有判断违法行为比较充分的根据，例如破坏防水层已造成渗漏的事实或者投诉人提供了确定的证据或者执法人员可见的违法行为事实等;其二进入住宅室内的方式应当合理且适当，如不宜采用破坏他人合法财产或者造成人身伤害的强行进入方式。

　　五、关于室外公共空间、绿地、道路的占用行为

　　建设项目用地红线范围或者建筑区划内的道路、绿地及其他公共场所属于业主共有，未经共有权人准许，占用行为即侵犯了业主共有权。物权法的颁布实施，一定程度上改变了人们对专有物权以外的室外公共场所的共有权认识：

　　第一，物权法颁布实施前，建筑区划内的车位(库)并无法定的分类。物权法将建筑区划内的车位(库)分为两类：一类是规划用于停放汽车的车位、车库;另一类是占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位。由于法律规定规划用于停放汽车的车位、车库在优先满足业主的需要的前提下，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定归属。这就意味着，其一规划管理确定的车位、车库必须优先满足建筑区划内业主需要，以实现规划配套建设的行政管理目的，保障开发单位履行间接合同义务;其二因当事人可以通过出售、附赠或者出租等方式约定归属，明确了规划用于停放汽车的车位、车库不属于业主共有物权。因此，这类车位、车库的被占用行为不能认定为占用公共部位的行为。

　　第二，建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。物权法的这一规定，意味着传统的建筑区划内的绿地当然属业主共有的认识已经改变，业主个人可以通过法定的方式，拥有建筑区划内的绿地物权。是否通过符合法定的方式取得绿地物权，是构成占用公共部位行为合法或违法的分水岭。物权法规定归属个人的绿地须明示，相关的释义进一步阐述为，指一层建筑物于商品房买卖合同中确定窗前绿地的专有使用。笔者认为，绿地权属确立须遵循三个原则：其一是当事人在商品房买卖合同中约定：其二是应以一种其他购房人能够确知的方式明示;其三是合理范围的一层窗前或门前绿地。不符合这三个原则，便无法确立绿地权属，占用行为将可以被认定为违法占用公共部位。

　　六、关于违法建筑(搭盖)行为的执法时限问题。

　　依照行政处罚法的规定，违法行为两年内未被发现的，行政执法机关不得实施行政处罚。由于违法建筑(搭盖)普遍且矛盾尖锐，不采取措施进行遏制，违法建筑(搭盖)将会发展成为一个严重的社会问题。行政执法机关普遍采取了查验有无审批手续作为是否是违法建筑(搭盖)的认定方法，采用的法律推理是：违法建筑(搭盖)的行为处于一种持续状态，只有违法建筑(搭盖)被拆除了，违法行为才终了。因此，查处“违法建筑(搭盖)”不受执法处罚时限的限制，一些地方司法机关甚至认为，“违法建筑(搭盖)”不受法律保护，因拆除发生争议，法院不予受理。

　　笔者认为，尽管行政法理论不尽完备，但是法学理论告诉我们：人的行为违反法律规定，严重侵犯社会关系达到刑法规定的程度，予以追究刑事责任;人的行为违反法律规定，但没有达到刑法规定的严重侵犯社会关系程度，依法追究行政责任。同时，行政法理论也告诉我们：依法行政是行政机关行政行为的基本要求。这就为我们提供了一个借鉴刑法理论思考行政违法行为内涵的方法：犯罪构成的共同要件之一的犯罪客观要件—-危害行为，作为一种身体活动或动作，具有确切的行为停止或终了概念。我们不能将危害行为与危害结果混为一谈，否则，我们将陷入合法建造行为也是一种持续状态并且持续至建筑物存在始终的逻辑混乱之中。

　　因此，当建造或搭盖行为完成并将搭盖物投入使用，违法建造或搭盖行为已经结束。也就是说，对违法建造(搭盖)的建筑物实施行政处罚，行政执法人员应当查证建造人、建造时间并且按以下查证结果进行处理：第一，在《规划法》或《土地法》实施以前建造或搭盖的，不应视其为违法建筑，行政执法机关依法不得处罚;第二，《规划法》或《土地法》实施以后发生的违法行为，但该违法行为超过两年以上未被行政执法机关发现的，行政执法机关虽可以依法认定该行为和结果的违法性，并可采取适当的行政措施如责令改正等，但不得实施行政处罚;第三，违法行为在两年以内被发现的，行政执法机关应当依法实施行政处罚，并依照法律程序予以查处和拆除。

　　这不免引发人们的担忧：违法建造(搭盖)的建筑物时间超过两年以上的，法律将无所作为。事实上，法律对超过执法时限的违法行为并非无能为力：第一，行政机关可以做出建造或搭盖的违法性认定;第二，可以采取包括责令改正在内的纠正违法行为的行政措施;第三，受到违法建造(搭盖)侵害的任何人均可以提起侵权之诉，求请司法救济。特别是在行政机关做出违法建造(搭盖)的认定后，若是在集体所有制土地上，村民组织可以很便捷地提请司法救济;若是在国有土地上，国家土地所有权代表(政府或土地管理部门)也可以很便捷地通过司法途径解决;若是在建筑区分所有权条件下，任一建筑区分所有权人均可很便捷地提请司法救济。

　　(原文标题：查处违法装修使用房屋应当注意的若干法律问题)