谈农村土地承包合同纠纷中存在的问题与对策

农村土地承包合同，是指农村集体经济组织（或者村民委员会）作为发包方，与承包之间就集体享有所有权或使用权的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源所订立的承包经营合同。因承包方是集体经济组织内部成员还是外部成员的不同，农业承包合同可分为内部承包合同与外部承包合同两种，集体经济组织成员作为承包方的合同称为内部承包合同，集体经济组织外部成员作为承包方的合同称为外部承包合同。我国农村土地承包合同问题的呈现也是在十一届三中全会以后农村土地从集体所有制转换为以家庭联产承包为主的经营方式以后产生问题的。近年来，随着我国市场经济体制的发展与健全，土地使用价值的升值，因农村土地承包合同的变更、解除而引起的纠纷逐年增多，有些问题审判实践中处理起来还非常棘手，现结合审判实践活动就土地承包合同纠纷中存在的问题，应注意问题以及对策作为简要分析，以其抛砖引玉。
一、变更和解除合同方面存在的问题
（一）问题：单方变更解除合同存在发包方或承包方两方面问题。从承包方看：（1）改变合同主体即在不改变合同内容的情况下，以新的主体代替原合同主体，就是将合同转让给第三者；（2）承包人擅自改变土地使用用途，进行破坏性、掠夺性经营；（3）承包人将土地承包合同改变承包性质或建房或承包改租赁；（4）未按约定期限交纳承包费或根本未交纳承包费。从发包方看：由于受一些书记工程、样板、形象工程的影响，（1）发包方单方干涉承包方经营权、自主权，强令承包人种植果树，强令承包人筹建大棚等，改种农民不愿从事的行业。（2）有些村干部看到原来订立的农村承包合同收取的承包费较低，而随着现有市场行情变化重新发包能获得更大的经济利益，在群众或村干部的操纵下单方收回土地或以高额承包费转包给第三人，以此提出变更或解除合同，这些问题的出现，引发了对合同解除纠纷的诉讼。比如：刘贾店村委与被告刘乃安于93年签订的承包合同纠纷一案，双方规定村委将空闲荒地2.5亩租给被告种植花圃，头三年每年承包费为每亩50元，从第四年开始每亩80元，一方不交承包费，另一方可以随时解除合同，2002年因村内宅基紧张，部分村民鼓动村委提出解除合同的请求。在处理该案过程中存在两种不同认识：一种认识是根据合同自愿原则，当事人在法律规定范围内有自愿解除合同的权利，《合同法》第93条规定“当事人协商一致，可以解除合同，当事人可以约定一方解除合同的条件，解除合同条件成就时，解除权人可以解除合同”。根据这一规定，可以把约定解除分为协商解除与约定合同解除权，该案中，当事人在合同中约定合同履行过程中出现了某种情况，当事人一方或双方有解除合同的权利。因此，对一方的请求应予以支持。一种认识为：尽管双方当事人约定了合同的解除条件，但是结合本案，被告方已在承包土地中种植了林木、果树，有些已成材，解除合同对被告种植已成形的果树很难做出处理，可以根据“民法通则”第111条即“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不合约定条件的，另一方有权要求履行或者采取补救措施，并有权要求赔偿损失。”结合该案，从经济合理性上考虑，可以要求被告采取补救措施，减少被告损失，补交承包费用，应依法驳回原告诉讼请求。《合同法》第110条规定“当事人一方不履行非金钱债务或履行非金钱义务不符合约定的，对方可以要求履行，但有下列情况之一的除外：1）法律上或事实上不能履行。2）债务的标的不适于强制履行或履行费用过高。3）债权人在合理期限内未要求履行的。笔者赞同第一种观点，其理由是：从严格法律意义上讲：合同解除是指合同有效成立后，当具备法律规定合同解除条件时，因当事人一方的意思表示或由当事人双方协议，使合同关系归于消灭的行为。从其特征上看：合同的解除适用于合法有效的合同，解除还必须具备法律规定的条件，而约定解除即是法律规定的条件之一，违反合同中的任何一项，不论程度如何，均可解除合同。从《合同法》第61条看：是双方当事人对合同的质量、价款、地点等没有约定或约定不明确的又不能按照第61条承担违约责任的，才适用补救措施。因此该案中从经济合理性上以及补救措施上处理，显然是对约定行使解除权内涵的扩大。

（二）那么该案中就存在一个需要研究和需要如何解决的问题：
（1）合同解除后，被告种植的果树及林木如何处理；
（2）按照市场上的合理价格折价被告方不进行评估或不交纳评估费用应如何解决。
二、审理承包合同时应注意的问题
（一）承包合同的订立程序是否合法
2003年3月1日开始实行的我国《农村土地承包法》第十八条第四项规定：“承包程序合法”，从发生纠纷的情况看，在程序方面重点要注意以下几个方面的问题：
一是看是否遵守了民主程序的有关规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条规定：“承包方案依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”对于集体经济组织以外的单位或个人作为承包方的情况法律还有特别的规定。《土地管理法》第十五条第二款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”，《农村土地承包法》第四十八条也有相同的规定。以上这些都是关于农村承包合同订立的民主程序的强制性规定，是必须要遵守的。
二是对采用招标方式订立承包合同是否遵守了招标投标的法律规定，要按照程序确定中标人并与之订立合同。
三是违反法律规定的民主议定原则的承包合同是否应认定无效。
我国法律对重要承包事项都规定了民主议定原则，其法理依据是土地的经营管理者必须依照所有权人的集体意思行事。相关法条有：《土地管理法》第十四条第二款、第十五条，《村民委员会组织法》第十九条第二款第（五）、（六）项，《土地承包法》第十八条第二款第（三）项、第二十七条第二款、第四十八条第一款。如果发包方违反上述强制性规定，越权发包，人民法院应当认定该承包合同无效，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。由于农产品生产周期长，季节较强，人民法院在审理农村土地承包合同纠纷案件时，基于保护农业生产稳定发展的考虑，对承包合同的效力认定应当特别慎重。根据最高院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题规定（试行）（法释[1999]15号）第二条、第二十五条的规定，承包合同签订满一年，或虽未满一年，但承包人已实际做了大量的投入的情况下，人民法院不因发包方违反法律规定的民主议定原则越权发包而确认该承包合同无效但可对该承包合同的有关内容进行适当调整。单从法释[1999]15号的文义解释来看，该规定适用于发包方所属的半数以上村民以发包方为被告，要求确认承包合同的效力提起的诉讼。而我们认为最高院此项规定对承包合同效力的认定具有普遍意义，因为人民法院对同一事实关系的法律认定须保持一致，同一份承包合同的效力认定结果不应由于诉讼主体或诉讼请求的不同而会有所不同。最高院就承包合同违反民主议定原则的无效请求设定了1年的除斥期间，只要在承包合同签订后的一年以内没有提起诉讼，人民法院就不能再以此认定合同无效，所谓“进行适当调整”也是以人民法院确认合同有效为前提的，对无效合同是没有进行事后调整必要的。

（二）承包合同的内容是否明确、合法
承包合同应当对承包地的面积（四至界限）、履行期限、承包费的数额及交纳时间、违约金等内容要有明确约定。除此之外，还要注意两个方面的问题：
一是农村土地利用的合法性问题。我们在审理农村承包合同纠纷中发现一些合同内容不合法，主要表现在将农村土地用于非农业建设。根据《农村土地承包法》第六十三条规定“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农业建设”。
二是合同期限问题。根据《土地管理法》和《农村土地承包法》的有关规定，农村土地承包期限一般为30年。而在发生纠纷的农业承包合同纠纷中，一些承包期限不足30年。我们认为法律规定的30年是倡导性的法律规范，也是为了有利于土地资源的合理开发和利用，当事人应当尽可能遵守。
（三）解除合同的理由是否充分
对于已经生效的合同，当事人应当按照合同约定履行义务，不得擅自违约，更不得单方解除合同。审判实践中因解除合同而引发纠纷数量相对较多，需我们重点注意。合同的解除分为协议解除及法定解除两种情形，协议解除一般来讲不会发生纠纷。但法定解除的必须符合法定解除的情形，主要有：因不可抗力而解除；因合同届满而解除；合同约定解除的条件成就时而解除；因不能实现合同承包目的而解除；因承包方全家搬迁且户口转为非农业户口而合同解除；承包方无力经营且本人自愿解除；承包方在承包期内死亡且无人继承其承包经营权而合同解除；承包方长期不予经营，造成承包地闲置而导致合同解除；承包方在承包期内进行破坏性、掠夺性经营，经发包方劝阻无效而导致合同解除；承包方随意改变土地用途，经劝阻无效的，合同的继续履行将影响一方重大利益的等等。一般来讲，只有符合上述条件的，发包方或者承包方才能要求依法解除合同，否则解除合同即构成违约。
在实践中，发包方常常以合同约定的承包费偏低和其它原因为由要求解除承包合同。我国《农村土地承包法》侧重于土地承包经营权的保护。根据《农村土地承包法》第三十五条规定，承包期内，发包方不得单方解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包人放弃或变更土地承包经营权，不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款。因此，作为发包方增强法制观念，特别是履行合同的意识尤为重要。
三、解决农村土地承包合同的对策
针对目前审理案件中遇到的问题，结合辖区内实际情况特提出如下解决对策，供商榷。

1、加大对《农村土地承包法》、《土地管理法》的宣传力度，使发包方与承包方在签定合同过程中明确约定双方权利与义务，就承包方权利而言无非就是：合法的占有权、合理的使用权、土地使用中的收益权、依法的转证权、出租权和设定抵押权，这些权利应严格按照《土地承包法》和《担保法》的相关规定处理。就发包方权利而言，一是承包费的收取，二是调整土地的权利，该项权利要根据不同合同而设定。同时在调整土地时要严格依照《土地管理法》第14条之规定：“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府或县级人民政府农业主管部门批准”。
2、以稳定承包合同为主，事实求是地解决发包方与承包方的合同关系，稳定承包合同主要指在合同承包期内，一方投资较大，即便是未按期如数交纳承包费，只要能采取补救措施的一般不应以解除为主。实事求是地解决纠纷，就是要从合同签订的时间、背景、税改前与税改后的不同情况全面把握，不能死板地硬扣合同条文。
3、客观公正地调解土地承包关系
农村土地承包合同纠纷千差万别，照本宣科、死板硬套地判决往往起不到较好的社会效果。有些甚至能引起双方矛盾激化，个别人走向极端，这就要求一是在稳定承包合同的同时，依法保护承包户权利；二是在合同合法合规的情况下，围绕合同条款做好工作进行调解；三是对不规范的合同要及时做好矛盾双方的工作，以自愿为原则协商解决；四是在审查合同过程中要坚持“依法、自愿、有偿”的原则，凡是违背这一原则的都要确认合同为无效合同，以法律依据做好调解工作。
总之，审理农村土地承包合同纠纷，应充分认识农村土地承包在我国经济制度中的重要地位，明确认识土地承包合同的性质及合同双方当事人的权利、义务，把握处理该类纠纷总的原则即及时、快捷、稳妥，多用调解的方法进行深入细致的说理说法工作，这也是司法为民的具体体现，不应以法院的审判权代替或干涉行政机关的行政权，对已经成为事实的大范围的承包合同关系，一般不能因为其侵害了个别人的合法权益而因审理造成大范围的波动，从而影响全村或全乡镇的全局工作，对权益方可以采取判决违约方承担违约责任及进行赔偿的方式予以变通妥善处理。