农村土地承包征地补偿费分配案件中的法律适用问题 农村土

农村土地承包征地补偿费分配案件中的法律适用问题
随着我国城市化进程的进一步加快，农村土地被国家征用的数量逐年增多，伴随着土地补偿费分配所带来的农村集体经济组织收益分配问题由此凸现，村民因土地补偿费分配起诉村民委员会或村民小组的案件由此不断上升，由此引发的群体性上访事件也日益突出，农村集体土地征用中有关问题也越来越引起人们的关注和思考。但由于法律规定的不到位，此类案件的审理在法律适用上存在诸多不一致，笔者试对这类案件法律适用的几个问题进行探讨，以期抛砖引玉。
一、土地补偿费能否直接用于集体经济组织成员分配问题。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”当时的立法意图是，土地补偿费用于恢复和发展集体生产，禁止用于集体经济组织内部直接分配的。但这些规定因与现实有较大差距，有的农村集体经济组织土地被整体征用，集体经济组织被取消或转化为城市集体经济组织，土地补偿费用如果以集体的名义投资或兴办企业不一定可行，即使部分土地被征用，土地补偿费以集体名义进行资本运作也不一定适合社会资源的优化，故很多地方均将土地补偿费分配到了集体经济组织成员，虽然这种操作长期没有法律依据支持，但是在实践中很多地方政府予以支持，也被很多法院裁判予以认可。由于法律规定和实践操作的不一致，土地补偿费能不能分配的争论一直伴随和影响着土地补偿费分配纠纷案件的处理。
对这个问题，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议事程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外”。最高院以司法解释的形式打破了这方面的法律限制，承认了长期存在的实践操作，解决了土地补偿费进行内部分配的法律依据问题。最高人民法院副院长黄松有在上述司法解释出台后的2005年7月29日答记者问时明确说明了这点，并认为是集体经济组织自益权的体现。
二、人民法院应否受理土地补偿费分配纠纷案件问题。
土地补偿费分配纠纷案件的性质和能否作为平等主体间民事案件受理长期存在争论，2005年前，最高人民法院在这类案件性质认识上也存在分歧。最高人民法院曾在1994年《关于王翠华等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》（民他字﹙1994）第28号）中明确不能受理。2001年最高人民法院研究室在给广东省高级人民法院《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》（法研〔2001〕51号）中明确此类案件可以作为民事案件受理，由于两者效力的不同、答复的不一致，在审判实践中以哪个为依据引发了较多争论。这个问题，随着2005年《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的公布迎刃而解。按该解释第24条规定，此类纠纷法院应作为民事案件受理。在受理土地补偿费分配纠纷案件时，我们应注意的是对用于分配的土地补偿费数额争议提起的民事诉讼不应受理，这里的“用于分配的土地补偿费数”笔者认为属于征地政府给予集体经济组织的土地补偿费，而不是集体经济组织成员诉请要求集体经济组织分配给自己的土地补偿费金额。前者属于行政诉讼范畴，且原告主体是集体经济组织，而后者按该解释应属于民事纠纷内容。
三、土地补偿费分配纠纷案件的性质问题。
对土地补偿费分配纠纷案件，实践中法院对诉的性质认识不一，一种意见认为是确认之诉，因而作确认之诉受理，在裁判上仅进行集体经济组织成员资格确认。第二种意见认为兼有确认之诉和给付之诉，因而在裁判上既确认资格，又判决给付义务并明确具体金额。究竟哪种意见正确？
第一种意见的理由是:1、按最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”，其表述是“份额”不是金额，也不是数额，其应是一种权利等分的表述，主张的是支持权利。2、此类案件中仅集体经济组织成员资格问题具有有和无两个选择，是容易确定的，法院可以裁判。具体分配标准带有不确定性，法院无法裁判。因是否分配和分多少、留存多少均需要集体经济组织通过民主议事程序讨论，法院无法确定。假设法院裁判确定给付具体金额后，集体经济组织通过民主议事程序讨论决定不分配土地补偿款，或新增加成员导致分配金额标准变化，这种合法自治权将与法院裁判冲突，法院裁判将无意义。3、如果判令给付义务和具体金额，法院执行存在较大困难。涉诉集体经济组织在土地补偿费到手后往往即用于成员分配，法院裁判后集体经济组织常无财产可供执行，这方面的案件申请执行人因法院裁判无法执行而上访的事例屡见不鲜，这种情况下司法权威将受到极大影响。
但笔者倾向于第二种意见，理由是：1、从司法解释和最高人民法院副院长黄松有答记者时发表的意见看，最高院是将此类纠纷理解为平等民事主体之间的纠纷，很难理解确认民事权益后却不确定民事权益的履行，民事权益确认之诉胜诉后，被告不实际给付，原告再起诉给付，法院如果不受理，则无法通过法律途径解决该类纠纷，社会矛盾仍然存在，如果受理，则分两次起诉显然增加诉累，积累社会矛盾。2、最高院解释中对“请求支付相应份额的，应予支持”的表述是包含了金额支付意思的。3、集体经济组织分配内部收益时，土地补偿费只是其中一部分，由于人数增减可能引起份额大小变化可以通过其他的收益调剂，当然当事人明确要求限于土地补偿费重新分配份额时，被告应提供依据重新核算原告应获得的份额，由于分别起诉时造成的份额大小不一致应理解为被告自身因素造成的损失，应由被告自行消化，不能认为是前后裁判矛盾或错误。4、司法有效解决社会矛盾和纠纷才是提高司法权威的正确途径，执行难应通过完善执行机制来解决，如果因执行难而萎缩裁判对树立司法权威来说是饮鸠止渴，事实上土地补偿费分配纠纷引发时，很多地方政府并未完全支付所有款项给集体经济组织，而集体经济组织的收益也不仅限于土地补偿费，如果及时采取措施是能够保障执行的。

四、集体经济组织成员资格确定标准问题。
有资格才有权利，成员资格确认问题往往成为是农村土地补偿费分配纠纷案件难以回避的核心问题。最高人民法院在起草《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》时也曾进行深入研究，并作为重点问题研究，但后来因农村集体经济组织成员资格标准事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第42条第1项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，最高人民法院就没在《解释》中明确，而是通过司法建议建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。
在全国人大相关解释出台前，审判实践中，法院在集体经济组织成员资格确认标准上主要有几种标准。一是纯户籍标准，即只要具有本集体经济组织统征前农业户籍的，就视为集体经济组织成员，可以平等享受分配权利。并且，如果原告不在户籍地享受土地征收补偿费分配权，在其他地方也无资格享受土地征收补偿费分配权，可能导致其合法权益落空。二是户籍加义务结合模式。即除了具有本集体经济组织农业户籍的外，还应与其他成员一样履行义务，才视为集体经济组织成员。三是征地部门确认标准，最高人民法院副院长黄松有在答记者问时中提到“土地补偿费系对集体土地所有权丧失的补偿，其分配主体应当是征地补偿安置方案确定时所有具有本集体经济组织成员资格的人，这也是成员自益权的体现。”
笔者倾向于第三种意见，事实上因人均占有耕地比例不同，给付的土地补偿费标准会不同，故征地部门在征地时按工作程序都会核实集体经济组织成员人数，既然目前司法尚未明确解决该问题标准，而行政机关又应解决该问题，审判中就应以行政解决的结果为裁判依据，这样才能与最高院对该问题的谨慎姿态保持一致。