国际工程监理的几个问题

　　黄河小浪底水利枢纽是部分投资利用世界银行贷款的国际招标工程，采用符合FIDIC合同条款的国际惯例进行管理。小浪底工程咨询有限公司承担施工监理任务，有效地进行进度、质量和投资三控制,并正确处理了承包商提出的索赔。实践证明，选择有经验的设计单位，有实力的承包商和有国际工程监理经验的监理单位，以及编制严密的合同文件,对于项目业主在合同工期和投资控制的范围内获得合格的工程是十分必要的。

　　黄河小浪底水利枢纽工程是部分投资利用世行贷款兴建，并按照项目法人责任制、招标投标制和建设监理制进行项目建设管理的国家重点工程。按照国际惯例，小浪底工程咨询有限公司作为该项目的“工程师”(即监理单位)，根据业主(小浪底水利枢纽建设管理局)委托， 对工程建设的进度、质量和投资进行全面控制。从而保证了小浪底工程建设的顺利进行。工程进度提前，质量整体优良，投资控制在概算以内。

　　1. 监理组织体制

　　1.1监理授权

　　根据世行采购导则和FIDIC(国际咨询工程师联合会)合同条款及国家关于工程建设监理的要求，水利部于1992年9月批准组建小浪底工程咨询有限公司(以下简称咨询公司)。咨询公司作为小浪底工程的监理单位与业主单位的关系是合同关系，在工程建设中是独立于业主和承包商之外的第三方。咨询公司按照工程监理合同，独立、公正地履行工程师(FIDIC意义上的工程师，即项目总监理工程师，下同)的职责。项目业主在工程监理合同中明确了由工程师负责工程施工合同的管理。除了如分包商批准、女工批准、变更批准、外部条件协调等由业主负责外，其它均授权工程师负责操作。对合同中的进度控制、质量控制、合同支付、设计变更、索赔处理及工程师决定,都由工程师独立作出。与目前国内各建设项目的情况比较，小浪底工程业主对工程师的授权是相当充分的。

　　1.2 监理组织

　　为适应大型水利枢纽进行国际工程全面监理的需要，在管理上向市场经济过渡和与国际接轨，咨询公司组建后，逐步完善了其监理组织机构：按照《公司法》，组建了董事会和监事会;任命了总经理、副总经理;由业主聘任总经理担任小浪底工程的总监理工程师;并根据工程分标的

　　情况相应组建了4个工程师代表部，设置了相应的部门分别对技术、合同、测量、原型观测、试验等进行专业管理。工程师代表部是合同管理的综合权力部门，在工程师的授权范围内直接监督承包商工程合同的实施。专业技术管理部门处理合同中有关各该专业方面的问题，对专业课所作的结论由工程师代表部实施。 总监理工程师对工程合同全面负责。监理工程师在工地上实行全方位、全过程、全天候的三班制跟班监督检查。根据监理工作需要，咨询公司适时调整监理人员数量和专业配置。

　　2、工程监理

　　2.1 技术管理

　　根据施工过程中出现的变化，设计方面将会提出相应的变更和技术规范某些条款的修改，承包商也会提出新的施工方案和对招标文件提出修改建议。由于工程师与设计单位无合同关系，且处理问题的角度和着眼点不尽一致，工程师与设计院之间在一些问题的看法不可避免地存在矛盾，比较妥当的办法是建立业主的总工程师技术负责制。小浪底工程在技术管理上实施了这种责任制，重大的技术问题由业主总工程师与有关方面研究协商确定;一般性的技术问题，由工程师和设计通过协商确定。当双方在技术问题上出现矛盾时，由业主总工程师协调解决。

　　小浪底水利枢纽工程在施工中存在许多技术问题，业主按照上述原则，认真听取了监理的意见，经过和技术委员会的专家反复研究和充分论证后，对某些技术条款和设计作了修改。如：大坝混凝土防渗墙改成平板接头分段施工，做到高速优质;根据实际土料场的性质和土质分析，调

　　整颗分曲线，避免了大量的合同纠纷和可能增加的费用;排沙洞改为无粘结予应力混凝土衬砌，在不增加投资的情况下优化了结构，方便了施工;尾水洞顶拱取消衬砌，节约了投资等。

　　2.2工程进度控制

　　工程进度是合同管理的重点之一。小浪底工程监理的具体做法是：

　　1. 进场审查合同计划。依据合同要求，承包商进场后必须首先向工程师递交合同执行计划,即合同基线计划，报工程师审批。该计划经过工程师批准后就是工程师进行进度管理和合同管理的依据。

　　2. 施工过程修改计划。一般是在施工后3个月左右，根据工程实际进度出现的提前或延误，利用国际通用的P3软件对进度计划进行必要的修正. 工程师审批修正的进度计划的主要依据是:在确定没有业主延误责任的情况下，保证合同规定的各中间完工日期和最终完工日期的实现。

　　3. 现场监督跟踪计划。工程师和承包商在现场都随时协商，落实当日的计划进度。每1~2周由监理工程师和承包商召开一次例会，对现场每天的资源配备和工程完成情况作相应的检查和记录，由承包商和工程师现场会签，并及时输入计算机内，建立数据库进行汇总分析;并对进度进行跟踪.以便及时发现问题，保证计划的顺利执行。

　　4. 信息反馈掌握计划。承包商每月向工程师提供施工月报。工程师每月向业主和世界银行提供进度月报，把该月的所有活动全部记录在案。每项工程完工后及时组织进行验收和办理移交证书。这些信息包括每日、每周的生产记录，每周的生产例会纪要、现场指令、检查检验各种

　　材料设备记录、往来信函、事故资料等等。

　　5. 变更延期及时发布。如果发生变更且对进度产生影响,在业主同意后工程师则按照第44款给予承包商延期并对计划进行调整。调整的计划进度批准后，工程师要特别关注调整进度计划后的资源配备和施工方案的实施。并按第51,52款对变更进行合同处理. 业主、工程师始终关心工程进度，始终对进度控制保持主动权。当发现因承包商而产生工程进度延误时，业主、工程师毫不犹豫地采取果断措施。这些措施包括：帮助承包商编排工程计划，加强班日考核，协调有关单位支持主承包商;通电承包商的最高行政长官来工地亲自组织领导项目施工;对承包商计划的中间完工日期增发进度考核奖;对承包商进行必要的财务支持和设备资源支持;指令承包商调换分包商;撤消对承包商现场项目经理的批准及撤换承包商等。

　　小浪底最典型的例子就是引进分包商OTFF。根据当时的具体情况，业主、工程师果断地下达引进OTFF分包商的变更令，从而保证了1997年10月28日提前截流。

　　2.3 工程质量管理

　　小浪底的工程质量管理,实行项目法人负责、监理单位控制、施工单位保证和政府监督的质量管理体制。小浪底咨询公司是监理单位，根据业主的授权对承包商进场、车间图审查、施工措施、施工过程监控、原材料检验、工程验收等进行全过程的质量控制。工程师代表部设立专职质

　　量管理工程师负责本标工程的质量管理;工程师的质量管理检测中心，负责对承包商的试验过程和结果进行监督检查，并配备有专用仪器和设备，按照合同对承包商的施工质量及时进行监测抽查;公司由1名副总监理工程师主抓施工质量，以加强质量管理和控制。同时，咨询公司建

　　立健全了质量管理规章制度，并于1999年通过ISO9002质量体系认证。进一步提高了质量管理水平。

　　质量管理遵循的原则是：工程师严格施工程序，强化施工监理;严格技术标准，加强质量检验;狠抓关键部位，确保重点质量;采用先进技术，提高工程质量;严格工程验收，确保缺陷处理质量。

　　国家计委会同水利部主持的小浪底工程截流、蓄水和首台机组的启动验收中，通过对3000多支观测仪器监测资料的分析和水库蓄水发电运行的检验，所有已建工程运行正常，安全可靠，整体施工质量优良。

　　2.4 工程支付

　　工程支付是工程师进行合同管理和投资控制的重要一环，要按照合同进行工程支付。合同规定的支付依据是：合同中的工程量清单、批准的设计变更、工程师现场的批示、价差的月调整、各种法律法规等。在进行支付控制时，工程师以标准的表格开出，并对具体工程部位按分项分类保持结算的连续性和汇总格式的一致性。如果承包商提出支付申请后，工程师认为某些项目暂时还难以确定款额时，应该由工程师大致确定一个数给承包商挂帐支付，而不应该为此而拒绝支付，否则会产生财务费用和影响工期的责任。工程支付中的工程量计量,必须经过工程师的测量

　　计量部与承包商的测量人员联合测量和签认;对工程质量必须经工程师监理人员和质量管理试验室签认后才可以进入支付。在支付时，工程师和业主要严格按合同规定日期审查、批准并开出支付凭证，不要拖延支付时间，否则将会因此造成业主违约。如果工程师开出的支付项目业主

　　有不同意见，业主也应当按时支付，但可以在下一次支付中书面通知承包商扣回。在DRB听证会上，可以看出，业主和工程师的挂帐支付对解决合同纠纷起到了很大的作用。

　　2.5 信息管理

　　信息管理是国际工程监理的重要内容，信息处理与分析是指导施工监理和处理合同索赔的必需资料。在信息搜集方面，有工程师和承包商双方共同签认的进场资源记录、材料检查、检验记录、现场施工记录、会议纪要、往来文件、工程师指示、质量缺陷记录等，工程师方面的现场值

　　班记录、工程师周报、月报等。工程师通过这些数据的采集，建立各种数据库。除随时提供所要的文件资料及向领导和有关部门提供信息外，特别是后期承包商提出索赔并将争议提交DRB(争议评审组Dispute Review Board)时，为工程师的决定及为业主提供编写立场报告提供必需

　　资料就显得十分重要。小浪底工程在信息管理方面作了很大投入，并起到了积极作用。全公司100多台计算机联网，做到资源共享，提高了工作效率。

　　3、引起合同争议和索赔的几个问题

　　3.1 地质条件不可预见

　　工程前期地质勘察工作的精度和准确性对业主非常重要。如果在施工中地质条件发生较大变化，将会直接影响施工，直至出现工期延误，从而引发合同纠纷。影响施工进度的地质条件的改变，如果处理不当，则会形成业主的风险。特别是在地下工程项目，地质问题可能是合同纠纷的最大原因。地质素描应当由承包商和工程师的地质人员共同进行小浪底工程合同中要求地质素描由工程师完成)。双方对地质素描图共同签认，或由双方共同委托某一单位进行。这样可以对地质变化的评估有一共同的基础。否则，不但变更之处争执不下，连常规素描也难达成共识。在小浪底工程施工中，工程师和承包商经过协商，也曾采取了共同素描的办法，实践证明是比较好的。但双方地质人员的立场不一样，执行起来较为困难。承包商一般在以诸方面向业主提出争议：①地质情况发生变化，比原来预计的要差，甚至坏的多。承包商不得不对某些部位改变施工方法和资源配备，构成不可预见条件;②地质条件发生变化，而且是有经验的承包商所难以预见的;③业主隐瞒了地质资料，违背合同条款;④业主提供的条件改变了原来的投标条件，引起地质条件变化，进而构成争议。 显而易见，要避免上述问题，应采取如下措施：①最重要的是在招标前，业主把所有的地质资料全部提供给承包商，申明这就是业主能够提供的全部资料，并且在以后也证明确实如此.②最大可能地组织承包商参观现场和充分地对现场地质问题进行答疑和澄清，以引起承包商的高度重视，使承包商把地质风险考虑到报价中.③业主也应该用澄清的方法，要求承包商对此问题从合同上说清楚.④在施工中，工程师一定要求承包商制订切实可行的施工方案，并且对各种可能作出预案。

　　3.2 设计变更

　　设计变更在FIDIC条款中是个非常重要的内容。第51、第52两条款规定了设计变更的处理程序。虽然工程师有进行变更的权利。但在变更后是否引起延期费率是否合理，则必须和承包商共同协商一致。及时确定费率对业主是有利的，否则在延期和费率的问题上，合同双方很容易形成

　　争端。较大的变更所产生的影响远不只是变更的本身。往往可能对整个施工计划造成影响，使承包商在计划的安排上及资源的配备上都产生较大的改变。如果工程师不能及时地对变更的计划安排作出指示，工期将受到影响。当确实有延期发生时，工程师应当按照44条款及时和业主及承包商进行协商，发布延期指令。否则，承包商将对工期不负责任。或者承包商可以认为工程师接受了他的延期发生。当然，工程师会尽可能地采取措施和业主协商不使延期发生。但这需要丰富的工程技术经验和管理经验。而业主也要作相应的付出。变更后的费率要依据52款确定。

　　一般认为，变更是不可避免的，但变更的提出人往往不太注意它的影响。这在国际合同中的份量是不小的。因为变更的条款规定基本上是保护承包商利益的，对业主来说，不过是在尽量减少损失的前提下维护业主的利益。设计变更是业主较大的风险之一。变更如果是一般工程量的变

　　化还比较简单，如果是施工程序和施工支护体系的改变及工程设计方案调整等，对工期将会产生较大的延误，承包商往往会因此提出工期延长，并进行高额的索赔。这些按FIDIC条款都是承包商的合法权力。小浪底工程某一项设计变更引起承包商提出了数月的延期和索赔，虽然工程师指示承包商采取措施使延误没有发生，但在工程师的评估中也清楚地说明承包商有相当时间的延期权力。因此，当工程出现设计变更时，业主不但要支付延误本身的费用，还要支付为解决延误采取各种措施的额外费用。工程施工中因为出现变更而引起的延误，承包商不满意工程师的决定，往往会将争端提交DRB。

　　3.3 业主及工程师的指示

　　业主和承包商的合同一旦签定，双方应当恪守其责。往往因各种原因，监理工程师对承包商下达合同条款中允许的各种各样“指示”，这在FIDIC合同条款中是工程师的权力。但是当“指示”影响了承包商的利益时，承包商有权向业主提出索赔。业主也应该对由此产生的费用作补偿。 在国际工程管理中，业主往往出于“好意”，作了许多有利于承包商的工作。这在国内承包商是赞同的，而国际承包商往往因各方面“影响”而提出索赔。例如小浪底导流洞的上中导洞，是业主为承包商查看地质情况而专门开挖的，但同时在某些缺陷上也被承包商藉口为不可预见的

　　条件提交DRB。总之，在FIDIC合同管理中，工程师要分析承包商的一切方案、措施并对其不合适的地方要求承包商进行澄清，使承包商自己修正自己不合理的部分并以文字形式备案，业主和工程师一般不宜直接指示承包商如何如何做。滥发指示或强制性的作法，是违反FIDIC精神的。

　　3.4 变更处理的时效

　　从FIDIC条款精神讲，变更处理应当是越及时越好，不宜拖延。原则上讲，变更是工程师的指示，他应该遵循第6.4款的规定(图纸的误期和误期的费用)。在国内，有的业主不愿受合同约束，对承包商的付款，特别是变更引起的付款，迟迟不予支付，往往造成了业主先违约，这在DR

　　B处理争议中已经证明对业主不利，是应当避免的。作为监理应该劝说业主按FIDIC要求去做。要想避免因变更而引起索赔，最好是在变更的同时考虑好挽救发生延期的工程措施，并且在费用上客观公正地对引发的实际费用给承包商以补偿。千万不可对变更后承包商提出的要求置之不

　　理。如果没有什么工程措施可以挽救延误的工期，那么在工程师和业主协商之后应该尽快发布工程延期并给承包商补偿延期费用,以后在可能的时候再解决这个问题。

　　3.5 后继法规

　　由于我国尚处于向市场经济的过渡时期，许多法律法规还处在不断完善的阶段。这些法律法规的改变，对投资控制会造成一定的影响，这是承包商要求补偿的主要原因之一。小浪底工程在这几年的施工过程中，主要有以下几项法律法规直接引起承包商提出补偿要求。它们是：劳动

　　法;关税;增值税;矿产资源法;修改的规程规范等。工程师应对此进行认真研讨和协商并及时处理。

　　3.6 合同文件

　　招标文件编写存在的不足，是业主的风险。由于各种原因，特别是经验不足及预见性不够，形成的合同文件在一些技术和商务条款中往往会有漏洞。在合同实施过程中将会形成争议，导致业主额外支付费用。小浪底工程的合同文件经过多方面论证，并经过了国际国内咨询，在文件的

　　编写质量上公认水平很高，但还是存在某些不足。目前，一些工程招标文件的技术条款和合同商务条款的编写往往是独立操作，它们之间缺少统一的互相协调和相互约束，反映了目前我们在技术管理和合同管理上的脱节。因此，在编制和审查这些招标文件时，聘请有国际工程监理和

　　合同管理经验的监理单位或咨询机构进行咨询或参与文件的编制和审查就显得极其重要。

　　4、索赔处理程序

　　4.1 承包商向业主的索赔

　　承包商向业主提出的索赔程序为:承包商在引起索赔事件发生的28天内向工程师发出索赔意向通知;报送同期记录，提供支持材料，工程师检查该记录，并且指示承包商继续记录和提供后续材料;在承包商提出索赔28天内，承包商要提出索赔的详细帐单;工程师和承包商协商，必要时甚至业主也参加，以利分歧的解决;如果分歧解决不了，承包商有权要求工程师作出决定，在合同规定的时间内，业主和承包商可继续进行协商;当双方协商解决不了时，可请DRB听证并提出建议;如果DRB建议依然没有解决争议，则双方可将争议提交仲裁;不管索赔进程如何，当承包商提供的资料足够时，工程师应该按60款开出中间支付，如果工程师认为承包商的资料只能证实部分事件，则工程师应该将部分支付按60条款开出，并且给业主一份副本。

　　4.2 业主向承包商提出索赔

　　如果承包商产生违约或因为设备、工艺、材料等等原因使工程质量不合格，及由于不听工程师的指示而对工程造成损失或因为承包商失去履约能力等情况发生，业主有向承包商索赔的权利。

　　5、DRB听证

　　工程师在DRB调解过程中只扮演证人的角色，一般不对自己的决定立场进行解释，但工程师提供的证据对DRB成员在进行调查过程中有较大的影响力。因此，工程师在监理过程中和在合同管理中的有关记录、文件、数据、会议纪要等，对于索赔处理阶段有着重要的作用。

　　6, 仲裁

　　当业主和承包商双方中有一方对DRB建议不接受,或虽然双方接受了DRB建议,但承包商认为他能得到的钱远不少于他预期的最低值时,双方就难免走上仲裁程序.我国使用世行代款的几个水电工程的招标合同中,一般明确仲裁在瑞典斯德哥尔摩商会仲裁院.它的程序要求是:立项,双方指

　　定仲裁员(三人以上时由仲裁庭指定主席)和律师,拟定听证会有关事项,听证,仲裁,执行.它是一个十分复杂的过程和花费巨大,且仲裁员和律师往往要从西方寻找,也十分费精力.所以,承包商和业主应尽量避免此程序,力求在DRB建议下双方妥协解决争端。

　　总之，对于实行国际工程管理的项目，项目业主应选择有经验的设计单位、有实力的承包商和有国际工程管理经验的咨询公司等，并应制定严密的合同文件、这对于项目业主在合同工期和投资控制范围内获得合格的工程是十分必要的。