确认申请人阙某某申请确认人民法院强制拆迁行为违法案

[案情]

1997年1月9日，阙某某与原小溪塔镇梅子垭完全小学签订一份联办面粉加工厂的协议，协议约定，由学校提供生产、生活用房，并投入10000元流动资金，阙新明自备加工机械进行生产并每季度向后者上交房产折合管理费用1250元、利息600元、利润650元，合计2500元。协议签订后阙某某开始生产经营。2001年5月16日，由于阙某某多年来未按照协议的约定上交费用，且国家修公路需占面粉加工厂厂房，梅子垭小学向本院提起民事诉讼，要求解除联办面粉加工厂的合同，返还流动资金10000元，交纳约定的各项费用40000元。宜昌市夷陵区人民法院审理认为双方所签合属无效合同，同年6月18日，在该院的主持下双方达成调解协议：由阙某某返还梅子垭小学投资款10000元并承担利息及租金损失4000元。调解书生效，阙某某未予履行给付义务，也未搬出面粉加工厂。

为加快建设大宜昌的步伐，拉动城乡经济新的增长点，经原宜昌县人民政府（现宜昌市夷陵区人民政府）立项并经省人民政府同意的梅黄公路县城发展大道建设于2001年初动工。2000年10月11日，夷陵区计划委员会向夷陵区建设局下发了梅黄公路基本建设投资计划，12月18日夷陵区建设局核发了梅黄公路建设用地规划许可证，2001年2月23日湖北省国土资源厅下发了梅黄公路用地批复。

2001年3月8日夷陵区建设局以自行拆迁的方式向原小溪塔镇政府（后更名为小溪塔街道办事处）核发拆许字（2001）第1号《房屋拆迁许可证》，确定小溪塔镇政府为拆迁人，梅子垭小学面粉加工厂用房属于拆迁范围，并于同年3月10日发出公告，拆迁期限是2001年3月10日至同年4月15日。由于该房属于梅子垭村委会所有，2001年3月12日夷陵区建设局向梅子垭村委会下发拆除通知，要求于15日内自行拆除该房屋。2001年4月12日夷陵区建设局下属城建监察大队和梅子垭村委会联合向阙某某下发拆迁通知，要求其在4月20日前将拆迁房内的机械设备搬出，阙某某以未得到补偿为由拒绝在通知上签字，此后也未搬出机械设备。小溪塔街道办事处、区建设局等有关部门多次与阙某某协商，如阙某某自动拆除，补偿20000元，并提供村养鸡场作为临时周转房，没有达成正式协议，但阙某某于同年4月29日领取了10000元拆迁补偿费。在梅子垭村委会组织人员进行拆除时，阙某某及其家属阻拦发生纠纷而未能进行。2001年5月4日，夷陵区房屋拆迁管理办公室对梅子垭村委会作出限期拆除通知，载明：“经县政府同意，决定限期你村自接到本通知之日起5日内，自行将该教工宿舍楼（面粉加工厂厂房）里里外外全部拆除干净。逾期不拆除，我办依法实施强制拆迁。”同年5月25日，夷陵区房屋拆迁管理办公室向区政府请示，由于梅子垭村不按通知行动，严重影响发展大道正常施工，请区政府作出拆迁的决定。同年7月18日，该办公室向梅子垭村委会发出强迁通知，决定于2001年7月23日上午8时对该房屋依法实施行政强制拆迁。

2001年7月30日夷陵区房管局以梅子垭小学面粉加工厂拒绝拆迁，严重影响公路建设为由向夷陵区人民法院提出强制执行申请，该院经审查作出了（2001）宜夷执字第343号行政裁定书，准予强制执行，并向梅子垭村委会发出了限期执行通知书，向阙某某发出了限期搬迁通知，梅子垭村委会及阙某某未在期限内履行。2001年8月9日，夷陵区人民法院对梅子垭小学面粉加工厂进行了强制拆迁。在对阙某某的机械设备拆迁中，该院进行了清点、登记，封存于梅子垭小学院内，并请专人保管至今。

同年11月15日，确认申请人阙某某向夷陵区人民法院提出确认申请称，2001年8月9日夷陵区人民法院强制拆迁执行违法，侵害了我的合权益，现申请对夷陵区人民法院的违法行为予以确认。

[审判]

宜昌市夷陵区人民法院审查认为，宜昌市夷陵区房地产管理局与宜昌市夷陵区小溪塔街道办事处梅子垭村委会房屋拆迁行政执行案的事实清楚，证据充分，程序合法，案外人阙某某申请本院2001年8月9日强制执行拆迁行为违法的理由不能成立，于2003年4月15日作出（2003）夷确字第1号决定书，决定：

对确认申请人阙某某提出本院于2001年8月9日强制拆迁行为违法的申请不予确认。

确认申请人阙某某不服，向湖北省宜昌市中级人民法院提出申诉称，一审法院强制拆迁行为违反了国务院《关于房屋拆迁行为管理条例》的规定，请求撤销夷陵区法院（2003）夷确字第1号决定书，确认夷陵区法院2001年8月9日强制拆迁行为违法。

湖北省宜昌市中级人民法院认为，夷陵区人民法院在受理这起非诉行政执行案件中，司法行为没有违法，履行了法律规定的义务。该院对该案的受理、执行过程中符合法律规定，在拆迁过程中没有侵犯申诉人的人身权或财产权，司法过程中的法律行为和事实行为均没有违法。因此，夷陵区人民法院作出的不予确认决定书，认定事实清楚，法律依据充分，赔偿确认申诉人阙新明的申诉理由不能成立，本院不予支持。遂于同年6月2日作出（2003）宜确申字第1号决定书：驳回赔偿确认申诉人阙新明的确认申诉，维持宜昌市夷陵区人民法院（2003）夷确字第1号决定。

原确认申诉人阙某某仍不服，向湖北省宜昌市中级人民再次申诉认为：（1）夷陵区人民法院在非诉行政执行案中没有对行政机关作出的具体行政行为的合法严格审查，行政机关作出的具体行政行为是违法的，夷陵区人民法院错误地执行了违法的具体行政行为。（2）夷陵区人民法院错误地执行了违法的具体行政行为，拆迁了房屋，应当承担国家赔偿责任，该院和宜昌市中级人民法院对该违法强制拆迁行为不予确认是错误的。

湖北省宜昌市中级人民法院通过审判监督程序复查认为：虽然阙某某与梅子垭小学于2001年6月18日达成了调解协议，但阙某某未搬出房屋返还梅子垭小学，而且阙新明在同年4月29日也领取了1万元的拆迁补偿费。因此，在本案拆迁时，阙某某还是被拆除房屋的实际使用人，其应当是本案的被拆迁人。

本案房屋拆迁公告规定的时间是2001年3月10日至同年4月15日，在此期间阙某某拒绝拆迁，按照该条款的规定，应由县级以上人民政府作出责令限期拆迁的决定，但本案是由夷陵区房屋拆迁管理办公室作出了限期拆除通知。该通知是夷陵区人民法院行政执行案所执行的具体行政行为。在夷陵区人民法院非诉行政执行案中，由于具体行政行为的主体没有依据《城市房屋拆迁管理条例》第十五条的规定操作，行政行为主体不合法。同时也没有将阙某某作为被拆迁人对待，作出的通知没有送达阙某某，认定相对人不全面。夷陵区人民法院行政非诉执行案在这两个方面审查为严，存在违法行为。据此，该院根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十条第二款及最高人民法院《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》第十一条第（十五）项、第十二条之规定，于2004年10月26日作出（2004）宜中确监字第1号裁定：

(1)撤销本院（2003）宜中确申字第1号决定书；

(2)撤销夷陵区人民法院（2003）夷确字第1号决定书及（2001）宜夷执字第343号行政裁定书；

(3)确认夷陵区人民法院2001年8月9日的强制拆迁行为违法。

确认申诉人阙某某可据本裁定向夷陵区人民法院提出赔偿请求。

[评析]

本案是夷陵区人民法院为赔偿义务机关的国家赔偿确认案，即确认夷陵区人民法院在该非诉行政强制拆迁执行案中是否有违法行为，是本案的核心。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十三条规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当对具体行政行为的合法性进行审查，然后再作出是否准予强制执行的裁定。如果人民法院对不合法的具体行政行为作出准予强制执行的裁定，那么据此进行的强制执行行为必将是违法的。因而本案的焦点有两个，一是人民法院对行政机关作出的强制拆迁这个具体行政行为从哪些方面审查它的合法性，二是强制拆迁的法定条件是什么，这对行政强制拆迁和司法强制拆迁来说，应该都是一样的。由于该强制拆迁行为发生在2001年11月1日以前，因此应根据1991年3月22日国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）及其它规定来确定。

一、合法性审查的内容。笔者认为，对行政机关作出强制拆迁的具体行政行为的合法性审查，既应对该行为进行审查，还应对该行为之前的前置行为的合法性进行审查的内容。具体讲，包括三方面的内容：一、是否依法颁发房屋拆迁许可证。《条例》第八条规定，由县级以上人民政府房屋拆迁主管部门批准发给房屋拆迁许可证后，方可拆迁。因此行政机关向人民法院申请强制拆迁，必须证明依法定程序颁发了房屋拆迁许可证。对此要提供建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使批准文件、拆迁人的拆迁计划和方案、拆迁安置资金证明等证据。二、房屋拆迁主管部门是否以公告或其他形式将拆迁人、拆迁范围、拆迁期限予以公布。这也是确定被拆迁人的法律文件。因为根据《条例》第四条规定，在拆迁范围内的房屋及附属物的所有人及使用都是被拆迁人。这二点，夷陵区房管局都按《条例》规定履行完毕。三、是否依法作出限期拆迁的决定，即据以行政强制拆或申请人民法院强制拆迁的行政行为。这个决定，应当是县级以上人民政府作出的，而不是房屋拆迁主管部门作出的。《条例》规定了有两种情形：第一种情形是在拆迁公告发出这后，在规定的期限内，拆迁人与被拆迁人达了安置补偿协议，而被拆迁人无正当理由拒绝拆迁的，县级以上人民政府可以作出责令限期拆迁的行政行为，逾期不拆迁的，县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁或由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁；第二种情形是，拆迁人与被拆迁人达不成安置补偿协议，经拆迁当事人申请房屋拆迁主管部门裁决，裁决生效后，被拆迁人仍不拆迁的，县级以上人民政府可以作出责令限期拆迁的决定，逾期不拆迁的，县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁或由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。

二、强制拆迁的法定条件。笔者认为，根据《条例》和《行政诉讼法》等规定，强制拆迁必须具备的条件是：（一）拆迁人必须与被拆迁人达成安置补偿协议，而被拆迁人在拆迁期限内仍不拆迁的，或者拆迁人按裁决，给予被拆迁人货币补偿、提供周转房或安置用房而被拆迁人拒绝接受的。拆迁人可以申请提存。（二）进行强制拆迁之前，应当对被拆除的房屋及附属物进行清点或申请公证机关进行保全。（三）必须有严格的强制拆迁程序。按《条例》规定，房屋拆迁主管部门或人民法院进行强制拆迁时，应当发出公告，再次指定期限，通知被拆迁人主动履行拆迁义务，逾期不履行，拆迁主管部门或人民法院派执行人员强制进行，还应当通知基层组织到场。

综上分析，夷陵区人民法院在该非诉行政强制拆迁执行案存在违法行为就很清楚了。一是对行政机关作出的强制拆迁的具体行政行为合法性审查有误，表现在：1、对作出行政行为的主体审查错误。按《条例》规定，应当由县级以上人民政府作出责令限期拆迁的决定。该案中，作出强制拆迁的是夷陵区房管局，而不是夷陵区人民政府。2、强制拆迁决定，遗漏了行政相对人，没有向被拆迁人阙某某发出限期拆迁的决定。这也是本案争执的一个焦点，即阙某某是不是本案的被拆迁人。笔者认为，中院再审认定其是拆迁案的被拆迁人是对正确的。根据《条例》第四条规定，被拆迁人包括被拆除房屋及附属物的使用人。该强制拆迁的对象是梅子垭小学面粉加工厂，必然包括房屋及面粉加工设备，虽然阙某某与梅子垭小学达成了解除合同的协议，在其未搬出之前，其还是该房屋的使用人，而且还是应搬迁机械设备的所有人。所以，阙新当然是拆迁范围内的被拆迁人。一审、二审认为其是该拆迁案的案外人是错误的。在拆迁过程中，拆迁人小溪塔街道办事处也多次与之协商安置补偿事宜，而且阙某某也领取了10000元的补偿费，也足以证明拆迁人一直将作为被拆迁人来对待的。二是该拆迁案不具备强制拆迁的法定条件，法院审查后不应受理。拆迁人小溪塔街道办事处，既未与被拆迁人阙某某达成安置补偿协议，也未申请裁决的情况下，应当对被拆除房屋及机械设备进行清点登记后，按评估价，提存补偿费。在缺少对被拆迁人进行补偿依据的情况下，不能进行强制拆迁。

宜昌市中级人民法院通过启动审判监督程序，对一审、二审赔偿确认决定书予以纠正是正确，确保了确认申诉人在自己的合法权益受到国家机关的侵害后，取得国家赔偿的权利。

根据《国家赔偿法》置后原则，确认申诉人阙某某将有权向夷陵区人民法院申请国家赔偿。通过本案审理过程，也表明我国的国家赔偿确认案逐步走向规范。

宜昌市夷陵区人民法院：张红星