《物权法》关于建设用地的制度缺陷及对策研究

《物权法》关于建设用地的制度缺陷及对策研究

一、《物权法》关于建设用地使用权相关规定的弊端
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定，土地使用权出让的最高年限分别是：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。《物权法》第143条规定：“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外。”第149条规定：住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期；非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。这样的规定，虽然符合我国基本的经济制度和法律体系，但是从实际来看，仍然存在不少问题，尤其是在制度层面存在较多缺陷。
（一）用益物权的本质与权能规定之间的冲突。
由于在我国现行的法律框架下，城市市区土地的所有权只能属于国家，所以老百姓在取得房屋所有权的时候，对于房屋占用范围内的土地，只能获得现行法上所称的“国有土地使用权”，也就是《物权法》中的“建设用地使用权”。建设用地使用权，属于用益物权，是他物权的一种。根据《物权法》第39条和第135条的规定，可知所有权和用益物权的权能差别在于：前者具有占有、使用、收益和处分四项权能内容，是完整的物权形态，是自物权；后者则具有占有、使用和收益的三项权能内容，较之于前者缺了处分权能，而这个权能上的差异使所有权和用益物权在本质上形成区别，使之成为不完整的物权，通常即他物权。但根据《物权法》的规定，建设用地使用权是可以转让或处分的，如第143的规定，就可以说明。于是，这里面便产生了一般规定与具体规定发生冲突的问题，实质上是用益物权与所有权权能冲突的问题。
所有权的内涵是什么？近代西方国家第一部民法典《法国民法典》第544条规定：“所有权是对物有无限制地使用、收益及处分的权利，……”我国《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”处分权是所有权四项基本权能（占有、使用、收益和处分）的核心，包括了转让、出租、抵押、赠与、继承、销售、封存、丢弃等权利。因此，当1990年国务院第55号令第4条赋予“取得土地使用权的土地使用者”“其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动”的权利后，我国的土地使用权出让制度就具有了事实上的“有期限的所有权”出让性质。现行《物权法》第143条规定：“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外。”这是要以物权法形式将这种权利固化。
所以，我国的土地使用权出让制度就是让“处分权”来“处分”使用权的制度，是让“使用权”为“处分权”服务的制度。而我国房价的暴涨，就是因为土地使用权能“处分”使用而造成的不可避免的、必然的恶果。因此，我国物权法需要考虑以更为科学的概念代替“土地使用权出让”概念，以同国际民法接轨。
（二）住宅用地期限规定的缺陷
1、住宅用地的期限规定缺乏法理依据
开发商在获得土地的时候交纳了相当使用年限的土地出让金，例如70年的土地使用年限，就需要以70年的标准交纳土地出让金，而这笔费用不用说都已经分摊到各个产品中。因此，使用年限就成为房地产价格评估中的一项重要指标。而很多人都会有这样的疑问，即当初《暂行条例》对不同用途的土地所规定的最高使用期限的依据是什么比如，为什么住宅用地的最高期限是70年而不是30年或100年？如此明确的量化标准是如何计算出来的有何科学依据或法理依据可能当初借鉴参考了香港的有关规定，可是中国大陆的土地制度和香港特区的土地制度并没有可比性，如果这一期限的规定本身就缺乏合理依据，那么很可能这一规定本身就是错误的。这样的错误进而引发了一系列难以解决的后续问题。如70年后自动续期的费用问题，如果规定年限是30年或100年，则直接关系到什么时候考虑续费的问题，与居民的切身利益密切相关。
2、房屋的建筑设计寿命低于土地使用权期间
2005年北京媒体报道说：统计数据显示，我国房屋建筑寿命较短，北京尤其明显，平均下来还不到30年，仅为设计寿命(50年到70年)的一半。建设部住宅产业化促进中心副主任童悦仲说：“我国城市住宅寿命低于50年的情况相当普遍”，“使用年限短已成为我国住宅的突出问题”。如果如该报道中提到的那样，是30年50年，那么在土地使用权期限到来之前，房屋恐怕早已经开裂、渗水成为危房，无法居住，那么到期之后继续使用该块土地也就无从谈起，这个时候的产权人重新买新房的代价未必比重新缴纳土地出让金，再建房的成本高。
3、几十年后，地价将大幅上涨，土地使用权续约的成本将大增
本次的《物权法》未明确规定土地使用权期限届满后如何操作的问题。而《城市房地产管理法》第21条的规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”从目前来看，住房到期后应该还是要交纳土地出让金的。今天房价的不断上涨，已经成为令政府十分头疼的问题，而房价的上涨，归根结底是土地的价值在涨，因为同样地段的土地不可再生。可想而知，几十年后，地价还将大幅上涨，那时，土地使用权续约的成本将大增。
4、土地使用权续约的操作难度极大。
首先是对分散的居民收费的成本会相当高。其次是不可能像对待开发商一样采用拍卖的方式确定价格，比照70年前对开发商出让土地使用权的价格按面积分摊，也会遇到不同地段价格变化不均衡导致的不公平；因为70年可以使富裕地段因为交通拥挤变成穷人聚居区，也可以使土地价格低廉的城郊变成昂贵的别墅区。再次是对各个住宅楼剩余寿命的估计很困难，而按月或按年收取费用又会进一步增加收费成本。这些问题都是《物权法》在实施过程中不得不去面对的。

二、《物权法》关于建设用地使用权期限规定对我国经济的负面影响
（一）可能阻碍我国经济长期增长。亚当斯密曾经说：土地是财富之母，劳动是财富之父，这一学说最准确地揭示了人类生产活动的奥秘。土地作为最基本的生产资料，在一切劳动成果当中都包含着其必要的价值含量，因此提高土地的利用效率可以创造更多的社会财富。将住宅用地使用权期间规定为70年，而不是与建筑设计寿命相等的60年，是一种忽视土地价值的表现，本身就是在降低土地利用效率。至于期满后的自动续期，无异于在降低土地利用效率的道路上走得更远。
（二）可能导致房价进一步上涨。物权法实施后，未来出让的全产权的土地，因自身价值的提高，加之对城市旧居民住宅的保护，对农村耕地的强制性保留(中国的耕地的极限是18亿亩，而今实有耕地已仅为18.3亿亩)，今后土地资源必然更加稀少，土地出让价格必然大幅飙升无疑。且未来政府需建设保障性出租房的投入，也需通过商品房土地出售的收入来平衡，自然将推高商品房的价格。另外，70年住宅用地使用权以及期满后的自动续期，意味着住宅用地在不可预知的期间内无法形成二次供给。由此势必加剧土地资源的供给短缺，以至于在供不应求的情况下导致住宅价格的上涨。同时，对于土地使用权期限届满后的处理，没有考虑对以出让和划拨两种不同方式取得土地使用权的产权人公平对待问题，因此有可能造成房屋产权领域的严重不公平。
（三）加大政府的执政压力
由于增加住宅用地的一次供给必然相应减少耕地面积，这对于粮食安全状况并不理想的中国的确是令人头痛的问题。从长计议，我国未来的住宅用地供给增长也将在很大程度上取决于二次供给能力。但是，较长的土地使用年限特别是规定年限到期后的自动续期，显然能够对二次供给能力构成重大限制。必须承认，工业化进程不可避免地逐步提高人口结构当中的城市化比例。随着农村人口快速进入城市，并通常会形成新的城市中低收入者，未来政府在建设更多的廉租房和经济适用房方面所承受的压力将持续加大。这无疑需要大量的住宅用地。因此，自动续期的制度安排，可能带来更多的问题。
三、关于建设用地使用权期限问题的对策
（一）引入“地上权”概念解决用益物权的本质与权能规定之间的冲突问题
在各国物权法上并没有土地使用权概念，就概念的科学性来讲，此概念并不能完全地揭示其内涵，因为土地使用权的内容依我国现行物权法的规定来看，并不是单纯的使用，还应包括占有、土地的开发及收益等权能。另外，从所有权权能之角度看，使用又仅为所有权的一项权能，且用益物权也主以使用为其最基本的权能。这样在我国就土地的用益物权方面使用“使用权”这一概念时，就不得不繁琐地限定“城镇国有土地使用权”、“宅基地使用权”、“农村土地使用权“等以示区别。土地就其用途而言，无非耕作与建筑（包括宅基地）二种，城镇国有土地使用权的内容则主要是建筑及土地开发，此类似于传统大陆法系中地上权内容，故以地上权概念取代“土地使用权”概念，有助于我国土地物权体系的建立。但也应看到：地上权是在土地私有制条件下产生的概念，地上权的内容广于我国的国有土地使用权概念，即地上权还包含了非开发性经营的宅基地使用权。故在我国采用地上权概念，只须明确在他人土地上从事建筑及开发为其内容，这样现行的国有土地使用权，农村或城镇集体土地的宅基地使用权均包括于其中，至于哪些地上权可以进行交易则可由法律规定解决。
地上权的移转，自民法上看即为地上权人对其权利标的-地上权依法律行为方式所作的法律上的处分，即地上权人对其所拥有的地上权享有处分权。此处分权的享有为地上权交易市场得以形成的法律逻辑起点。地上权人处分地上权行为的方式大体有买卖、互易、赠与、设定抵押权等。买卖、互易、赠与（此为非交易方式）为依债权行为方式使地上权产生变动；而设定抵押权则是在地上权之上再设定一项不动产担保物权，于被担保的债务人不履行债务而导致抵押权实现时，通过变卖、拍卖（在我国现行法上就土地使用权抵押只允许以拍卖方式实现）而使地上权发生变动。故就土地所有权、地上权与地上权之抵押权三者的关系来讲，构成立体层次的物权关系，即由国家土地所有权中派生出地上权，再在地上权之上设定抵押权，前者以土地为标的，后者则以地上权为标的。地上权人通过买卖、互易、设定抵押权等方式使地上权进入流通领域，进而形成房地产交易的二级、三级……市场。以此来解决用益物权的本质与权能规定之间的冲突。同时，民法上的地上权是为建筑物而设立的，它是无期限或假定无期限的。
（二）关于到期续费的问题
建议将国有土地所有权主权化，将一级土地使用权永久化、类所有权化，政府只拍卖土地永久使用权而不再拍卖一定期限内的土地使用权，被征收土地的永久使用权出售的收入扣除征收和拍卖等费用外全部归被征收人所有，只须对狭义的公用征收进行价格评估。这样一来就几乎消除了政府官员在商业用地征收中寻租的可能和地方政府对“公共利益”进行扩大解释从而导致过度征收的经济动机。同时，永久使用权概念取代了70年或50年、40年的使用权概念，住宅用地到期续费问题从逻辑上不复存在。中国GDP持续近三十多年的稳定增长和近年来国家、地方税收收入的巨大增长，也为“卖地”财政向税收财政的转变提供了可能性。国家完全有权力规定，所有私人用地只需要缴纳国有土地使用费至某一年限（如2080年），就获得了自己所用土地的永久使用权。这样一来，国有土地产权不明的问题可以得到彻底解决，国家拥有主权性的所有权，各级政府和各公益事业单位（公立学校、公立医院等）对自己占有、使用的土地无偿取得永久使用权。获得永久土地使用权的人因为拥有类所有权人的地位，可以出让永久使用权，也可以在自己拥有永久使用权的土地上为他人设定有年限的土地使用权；但公益组织无偿获取的土地永久使用权除外。