樊篱之下无和谐：从多学科视野看城乡房屋产权制度的重构

　　第一部分 物权的城乡歧视

　　我国立法对城市房屋和农村房产实行不同的产权登记制度。城市房屋只要权籍证明完备，所有权人即可进行设立抵押、出租、交易等民事行为，而农村房产却其土地所有权属于另一种公有制（集体所有制）而无法转让，这种物权立法上的双重标准，导致农村房屋的产权权能受到了极大的限制，也引发了诸多的纠纷。

　　我国农村的人口约占全国人口比重的80%左右，虽然在改革开放之后，部分人口向城市迁移或流动，但大部分的农民仍停留在本乡本土，或以本土为中心从事一些小直径范围的经济活动。因此，农村住宅建设，关系到十亿农民能否“居者有其屋”的民生问题。但目前，我国农村的住宅建设，仍处在农民自建自住的状态，缺乏整体规划，存在使用率低、商品化低，流转率低的“三低”现象，极大地制约了农村不动产的财富化，造成了土地资源和房产资源的巨大浪费。

　　造成物权管理上的双重标准的原因之一源于土地作用权的城乡二元管理。

　　我国的土地实行土地的社会主义公有制，实现形式分为全民所有制和劳动群众集体所有制两种。其中，《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”土地集体所有制是社会主义公有制的特色之一，是五十年代中期中国社会主义改造达到高潮，农村大办初级社和高级社，原本个体经营的农民自愿以土地和其它生产资料加入合作社所致。农民建造住宅所需宅基地采用限额审批制度，要求一户一宅，土地使用权一般为无偿取得，且宅基地不得转让。因此，农村房屋的所有权人没有城市房屋所有权人持有的房屋产权证。农村房屋的所有权人能够用来证明自己对房屋享有所有权的证书一般是当地区、县（自治县）、或市人民政府土地管理部门颁发的宅基地使用证书。这个证书只能证明被该证书记录的人享有宅基地的使用权，而不能明确宅基地之上的房屋所有权。

　　目前有关房地产交易的法规规定，城镇居民不得购买农村的房屋，因为农村的住宅虽与城镇的住宅一样拥有房屋所有权证和土地使用权证，但其土地使用权属集体土地使用权，也就是说，在未经国家征用程序之前，只有同一个农村集体的成员，才有权享有这块土地的使用权。如此画地为牢的做法，使农村宅基地使用权超越村集体的流通成都为一种不可能，从立法上冻结了土地使用权的流转，使得市场的资源配置功能在此失去用武之地。

　　修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定：城镇非农业户口居民建设住宅需要使用集体所有的土地的，必须经过县级人民政府审批，其使用面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。事实上，通过这一法律规定的特殊路径实现城镇非农业居民对农村宅基地的使用权，也是极为困难的，且不论其审批手续的繁琐，按此条款规定必须缴纳的补偿费和安置补助费成本之高，就会让有此想法的人打消这个念头。笔者本期望从修订后的《土地管理法》中找到对城镇居民使用集体土地更具体的规定，却失望地发现，这个条款在被删除之后却没有相应的条款予以规范。

　　即使是使用权在同一集体所有制的成员内的流通，也会碰到一个理解上的问题：这个范围的界定应该是多大呢？是当年的生产队、村委会、还是乡镇的范围？在农业合作化时期，各地农村集体所有制的生产资料和生活资料统一结算的级别上是不一致的，大部分地方以生产队或大队为统一结算单位，个别“跑步进入共产主义的地方甚至由公社统一调配生产资料和生活资料。那么，在改革开放二十年后，农村的生产方式发生了巨大的变化，以村集体为土地使用权流转界限明显地违反了市场规律。

　　但是，人为设置的法律樊篱并不能阻止农村房屋的买卖，建国以降，农村房屋的交易始终还是存在的，改革开放之后，随着城市化进程和人口迁移，农村房屋的买卖数量不断增加。但由于法律法规上的限制，许多交易只能以双方订立合同的形式[1]或用规避法律[2]的形式进行，而无法如城市二手房交易一样到交易中心办理权籍变更手续，交易安全只能凭双方信用维系，一旦发生纠纷，则引发诸多社会矛盾。

　　对于农村房屋买卖案件的审理，也曾经在一段时间内困扰过审判机关，各地的做法不相一致，有判决有效的，也有判决买卖合同因违反国家法律法规而无效的。最高法院〔1992〕民他字第8号批复认为：农村房屋买卖按约定交付房款以及管理房屋的买卖有效。但在实践中，各地法官的判决仍然很不一致，如2003年2月20日《人民法院报》以《城里人乡下买房不合法被判无效》为题，报道了江苏省海安县法院审结的一起农村房屋买卖合同纠纷；又如2005年7月13日《人民日报》以《聚焦宅基地使用权转让：在农村买房，慎之！》为题，报道湖南省浏阳市一位市民购买农村房屋几年后被告知是违法等。各地法官对于农村房屋买卖合同认识和判决的不同，使得交易者变得更加顾虑和无所事从。

　　即使是在一些法官理念较进步的地区，判决支持买卖合同的成立，也无法解决相关的问题，房屋管理部门仍然依照相关的法规、规章甚至内部文件进行操作，拒绝对受让人发放相关的权籍证明，判决书在某种意义上也成为法律白条。

　　第二部分 劣法影响下的中国乡土社会

　　如果将对社会发展有积极引导作用的法律称为“良法”的话，那么，阻碍或限制社会发展的法律就可以称为“恶法”或“劣法”了。

　　农村房屋因为法律上的设限而无法进入流通市场所产生的负面效应是多层面，对乡土社会的影响是深远的。

　　首先是这种流通上的掩盖了农村房屋真正的价值和使用价值，使农村房价严重地被低估。早期在农村，只要花极低的钱就能申请到宅基地，地价的低成本和多占地的心理促使农民本身不积极使用旧的宅基地而是占用原有的自留地甚至耕地建房，这也是在过去二十年中国大部分乡村“空心村”现象越来越严重的根本原因，土地资源的浪费的直接后果就是自留地和耕地面积越来越少。结果，缺乏整体规则的村庄不断占用耕地向外拓展，而村庄中的老宅却因为无人居住而显得空寂，空心化严重。

　　其次，由于农村房屋在流通上存在障碍，也大大降低了所有权人对附属在物权上的其它权利的行使。排除地价因素外，同一地区住宅建设的成本相差并不大。但在城市，住宅是一种很好的增值保值的投资方式，也是一种很好的不动产抵押物，农村住宅由于产权变更上存在的障碍，大部分的居民甚至本地村民也不会将其当成一种投资方式，银行或信用社也拒绝以农村房产作为抵押物放贷，使得原本就不容易寻找到担保的农民地对合法信贷资源上的使用增加了障碍，只能转而寻找标会或高利贷等非法金融活动。

　　农村房屋流通上的障碍也直接影响了人口的自然迁移。中国乡村原本就是小块封闭式的文化土围子。长年的聚族而居和乡土自然秩序，但在当代工业文明和信息社会中，这种结构可能会人为地阻碍乡村的发展。各个国家的历史实践证明，一个主要由移民组成的城镇比一个有几代居住历史的居民组成的城镇更容易实现民主和科学化管理。目前在我国许多农村进行的基层民主建设实践中也证实：宗族观念和由此产生的内聚力和对抗性是农村民主建设最大的障碍。而目前存在的由农村向城市或城镇迁移的热潮，不仅带走了乡土社会的人才精英和物质财富，也使得城市的人口不断膨胀，房价和物价不断攀升，形成城市综合症。

　　农村人可以购买城市的房屋，而城市居民却不能购买农村的房屋，这种由于立法造成的单向流动使得同一地区的城乡房屋的价格差越来越大。

　　事实上，我们发现，在一些城乡结合地带，农村房屋的价值和使用价值并不低于城市房屋，但由于法律上的限制不能进入二级市场，所以农民普通对房屋采取掠夺式经营的方式。即在自己的宅基地上，未经审批即盖起多层房屋供出租。在厦门处于城乡结合带的某个村庄，当地居民只有两千余人，但却为五万打工人员提供了出租房。虽然政府对非法建筑采用了高压手段，但因为出租房在市场上的巨大经济回报，虽然执法部门穷尽办法，违章建筑的速度却远大于强制拆除的速度，而且存在着巨大的隐患。[3]

　　农村房屋的流通障碍也影响了乡村间人口的流动速度。从人口学和优生学的角度而言，乡村间人口流动的缓慢和婚配半径的狭窄，将造成人口素质的降低和新生儿基因缺陷现象的增加。

　　此外，农村房屋流通的障碍也影响了职业角色的交换和市场经济对劳动力资源的合理调配。在国外，一个农民到城市成为工人和一个工人到城市成为农民一样地普通，但在我国，农民可以通过到城市打工的方式从事另外一种职业，或通过征兵或上大学跳出农门，但城市中的下岗工人如果认为他可以在农村找到更大的发展空间的话，在角色转换之前，他会面临更多实际上是政策上或法律设置上的问题，使他付出更大的努力甚至望而却步。

　　最后，立法对于农村房屋流通的立法限制也造成了诸多法律上的悖论。比如，法律虽然禁止城市居民购买农村房地产，但按照《继承法》的有关规定，农村房屋是可以继承的，那么，按照这一法律，如果一个已经到城市工作生活并拥有城市户口的居民回老家继承其父亲在农村的祖宅是允许的，也等于城市居民在法律上拥有了农村房屋的所有权，此点，在法律上又做何理解？如果他此向有关部门申请办理宅基地使用权变更的手续，相关部门是否应该予以办理？

　　第三部分 对策和建议

　　综上所述，笔者建议在《物权法》立法中，规定在法律上城市农村房屋同等保护。比照城市房屋管理体系，对农村房屋进行产权登记，允许农村房屋进入二级市场。此举可以提升农村建设用地的地价，盘活农村现有的土地房产资源，优化农村房产资源配给。毫不客气地说，国家不用任何投入，仅仅通过一项立法，取消对于农村房屋产权权能的限制，通过市场之手重新评估农村房屋的实际价值，再加上业主对物权中他项权利的行使，中国的农民可以在一夜之间增加数万亿的财富，无疑是一件利国利民的大好事。

　　其次，对于农村房地产流通限制的解冻，将使得农村宅基地的地价大幅提升，其收益所得归集体经济组织所有，可以增强集体经济组织对乡村基础设施建设的投入能力，而以往对农村宅基地采用一户一宅，无偿申请的原则，但经过数十年的开发，大部分的乡村已经无地可批，每年仅有的几幅宅基地，僧多粥少，而审批权又掌握在村委会手中，容易产生腐败和引发村民间的纠纷。而农村房屋进入市场化，可以促使村民在建设自住房时优先考虑旧宅基地的使用而不是另行圈地，合理配置有限的土地资源。

　　其次，农村住宅成为一种商品进入市场，在拉动市场形成新的经济增长点的同时，也使农民有机会将空置的住宅变现为资金，投入生产或消费，增加了农民的再生产能力和消费能力。

　　此外，农村住宅的商品化也可以促进村民之间、村民和城镇居民之间的相互迁移、沟通和通婚，促进乡村在科技文化对外通联方面的发展。

　　因此，通过立法程序对土地、房产方面的法律及其行政法规、规章进行系统的修改，打破城乡在土地使用权方面的界限，允许公民以等价有偿的方式取得集体所有地土地的使用权和农村住宅的所有权的操作，势在必行。但是在具体操作过程中，必须注意几个问题：

　　1、耕地保护问题。由各级土地管理部门对土地资源进行普查并登记造册。对于征用基本农田用地的，各级地方政府一律无权审批。国防用地或关系到国计民生的大型水利或交通工程确实需要征用耕地的，由国务院土地管理部门负责审批。即实施以“刑法保护耕地，以民法盘活宅基地”的法律原则。

　　2、集体土地使用权出让的，村民委员会同意出让后，还需报到县级以上土地管理部门审查批准。

　　3、在县级以上土地管理部门设立集体土地使用权出让金专门帐户，专款专用。土地出让金只能用在造地、土地复耕、农村水利建设和村政建设上，不能用于村民委员会的行政费用或其它支出上，使用时由村民委员会向土地管理部门提交使用申请报告，由土地管理部门负责审批，审计部门对款项的使用，有权进行审计和监督。

　　4、确立人均享有土地使用权的最高标准，对原有旧宅基地面积已超过享用面积的村民，不再批给其宅基地。对原审批超过最高标准的住宅，逐年征收超标部分的土地收益金。

　　5、比照城市房地产交易的契税和行政收费，适度调低农村房地产交易的相关费用，以刺激农村房地产市场的发展。

　　[1] 在一次街头法律咨询服务中，一位农民曾经向我出示一份房屋买卖合同，合同的样式仍然采用解放前买卖契约的格式，也有中人和见证人，里面也有“子孙后代不得反悔”的字样，但这位农民也告诉我，双方从未到任何政府部门办理过任何手续。

　　[2] 比如双方订立一份借款合同，以房屋作抵押，规定如不能按期还款则以房屋作价若干折抵。

　　[3] 执法人员戏称当地的房屋是“种”出来的，因为许多施工是利用执法人员休假进行的，缺乏牢固的地基，连水泥浇筑也缺乏适当的保养期，再加上担心被强制拆除时的损失及尽早收回投资，尽可能压低成本也一种必然，许多房屋盖起来时就是危房。而为了增加建筑面积，每一家农户都尽可能挤占公共面积，这又增加了消防隐患。

　　黄鸣鹤