房屋拆迁的法律分析

　　房屋拆迁非常普遍，事关财产权的自由、限制和保护，城市的建设，经济的发展，因而众人关注，以至于物权法草案（征求意见稿）设专门条文加以规范（第六十八条），有的省市拟就此制定地方性法规。如此重要的问题，在法律上如何定位，涉及几种法律关系，配置何种法律规范，至今都未形成共识，会影响我国物权法的早日出台，亟待探讨。

　　一、如果拟拆迁的是城市里的房屋（泛指一切地上建筑物，以及物权法草案所说的构筑物，下同），准确地说是存在于国家所有土地上的房屋，那么，人们通常所说的房屋拆迁，实质上是将该房屋征收，使其成为国家所有权的客体，终止房屋的私人所有权，尔后将该房屋拆除。此时的房屋拆迁，在尚未出让建设用地使用权的情况下，是拆除国有的房屋；在已经完成建设用地使用权出让的情况下，是拆除开发商所有的房屋，而非国家机关基于行政权强行拆除被拆迁人的房屋，更不是开发商凭借自己的权利强行拆除被拆迁人的房屋。由此可见，房屋拆迁是房屋征收所附带的一个问题，没有独立的法律地位，不是一项独立的法律制度。

　　房屋所有权受法律保护，虽然因被征收而归于消灭，但必须得到补偿。补偿的限度，物权法草案规定为“合理补偿”（第六十八条第二款）。许多专家学者认为，所谓“合理”，主观色彩浓厚，弹性太大，极有可能使补偿款的数额明显偏低，损害被征收人的合法权益；建议改为“充分补偿”或者“完全补偿”。对此，笔者表示赞同。

　　在房屋征收的情况下，被征收房屋的私人所有权何时终止，或者说私人房屋所有权何时转变为国家所有权或者开发商的所有权？笔者认为，可以确定在征收房屋的补偿款付清之时。中国台湾《土地征收条例》采取了这种方案。该条例第二十一条第一项规定：“被征收土地或土地改良物之所有权人，对于其土地或土地改良物之权利义务，于应受之补偿费发给完竣时终止。”该方案比较有利于被征收人，中国大陆物权法草案可以借鉴。但是，在土地所有权移转登记已经办理完毕、补偿款尚未付清的情况下，房屋所有权是否仍然在补偿款付清时终止呢？笔者倾向于否定说，而赞同将办理完毕房屋所有权移转登记手续之时作为私人所有权终止的时刻，这样，可以保持对内关系和对外关系的一致性，简洁明快。至于对被征收人的保护，可以通过明文规定办理房屋所有权移转登记以付清征收补偿款为前提条件、赋予被征收人抗辩权的路径来解决。

　　二、如果拟拆迁的是集体所有土地上的房屋，那么，此处所谓房屋拆迁，实质上是土地征收的附庸，并非独立于土地征收的一项独立的法律制度。若把土地征收看成一个过程，则房屋拆迁为其后半程的一个环节。其道理在于，法律不允许不办理土地征收手续而径直进行房屋拆迁，而是必须适用土地征收制度，而土地征收是将集体所有的土地征为国有土地，然后再拆迁房屋，此时该房屋的所有权已经不再属于被拆迁人了。

　　在拟拆迁的房屋是集体所有的土地上的房屋场合，人们通常所说的房屋拆迁，必然是先征收土地，将集体所有的土地变为国有的土地。集体土地所有权的终止，宅基地使用权因其母权的不复存在而失去正当权原，归于终止。宅基地上存在的房屋及其所有权随之丧失继续存在的正当根据，应当归于消灭。

　　在这种情况下，宅基地上的房屋是作为征收的对象，适用征收规则，还是不作为征收的对象，按照“宅基地上的房屋所有权随着宅基地使用权终止而缺乏正当根据，于是消灭”的路径解释？这两种解释都说得通，笔者更愿意将房屋作为征收的对象，理由之一在于，我国现行法将土地和房屋作为两个各自独立的物，为采取土地征收和房屋征收的二元模式提供了前提；理由之二在于，由于城市土地所有权归属于国家，城市的房屋拆迁不涉及土地征收，只适用于房屋的征收制度，既然如此，将房屋征收独立于土地征收，有利于建立统一的房屋征收制度；理由之三在于，便于将土地征收的补偿款和房屋征收的补偿款分别支付，利于房屋所有权人实际获得补偿款。

　　这里的房屋所有权人同时是宅基地使用权人，从房屋所有权人的角度看，他是被拆迁人；从宅基地使用权人的方面观察，他是土地征收中的利害关系人。

　　在这种同时征收集体土地和私人房屋的情况下，如何确定宅基地使用权、被征收房屋的私人所有权终止的时刻？笔者认为，原则上以征收的补偿款付清之时为宅基地使用权、被征收房屋的私人所有权终止的时刻，但在宅基地使用权注销登记、房屋所有权变更登记已经办理完毕、补偿款尚未付清的情况下，则以办理完毕宅基地使用权注销登记、房屋所有权变更登记之时为这些权属终止的时刻。其道理在本文第一部分关于被征收房屋的私人所有权终止的讨论中已经阐明，不再赘言。

　　这种情况下的补偿应当如何把握？宅基地使用权若为无偿取得，则其价值被土地所有权吸收，宅基地使用权的终止本身无需补偿，相应地，集体土地所有权的补偿款应当相应增加。此其一。其二，房屋被征收应予补偿，并且应当是“充分补偿”或者“完全补偿”。其三，房屋被征收的补偿款应当直接发给被征收房屋的所有权人，免得被他人截留。其四，宅基地使用权若为有偿取得，则有其独立于土地所有权的价值，虽然它随着集体土地所有权的不复存在而不得不终止，但宅基地使用权人因而失去的利益应当得到补偿，且该补偿款独立于被征收房屋的补偿款。

　　三、在土地征收的情况下，不但集体土地所有权归于消灭，而且存在于原集体所有土地上的土地承包经营权、宅基地使用权也随之终止。如果这些土地使用权从未登记过，此类土地权利终止的法律效力不但发生在征收人（国土资源管理机关）与被征收人（集体土地所有权人、房屋所有权人），以及利害关系人（土地承包经营权人、宅基地使用权人）之间，而且对任何第三人也产生法律拘束力；虽然土地权利已经办理了登记手续，不过在征收之时便涂销了土地承包经营权、宅基地使用权的登记，土地权利终止的法律效力仍然适用上述规则；在土地权利已经办理了登记手续，土地征收之后尚未涂销土地权利登记的情况下，土地权利终止的法律效力发生在征收人（国土资源管理机关）与被征收人（集体土地所有权人、房屋所有权人），以及利害关系人（土地承包经营权人、宅基地使用权人）之间，不会改变，但在与其他人之间的关系方面，此类土地权利的终止对抗不了善意第三人。例如，在征收人怠于发布征收公告的情况下，“四荒”地的承包人依法将其土地承包经营权转让给他人，该他人通过查阅土地登记簿知晓承包人享有土地承包经营权、发包人享有集体土地所有权，却检索不到该宗土地已被征收、存在于该宗土地之上的土地承包经营权已经终止的信息，于是，征收人（国土资源管理机关）对该土地承包经营权的受让人主张土地承包经营权已经终止时，受让人有权抗辩，主张自己已经拥有该土地承包经营权。但在征收人已经及时发布征收公告的情况下，应当推定为第三人已经知晓了征收的事实，该第三人此时与被征收人签订土地承包经营权转让合同，至少构成重大过失，属于恶意，无权否定征收的法律效力。

　　四、在征收人（国土资源管理机关）与被征收人（集体土地所有权人、房屋所有权人）之间，发生被征收的土地归国家所有、集体土地所有权终止的法律效果，这比较清楚。疑问在于，是征收人（国土资源管理机关）向被征收人（集体土地所有权人、房屋所有权人）给予充分补偿，还是由用地人支付补偿款？中国台湾的《土地征收条例》采取的是用地人支付补偿款的模式。在中国大陆，有的采取用地人（开发商）直接与被征收人签订合同，约定补偿款及其计算标准、支付时间和数额的模式；有的则是征收人（国土资源管理机关）直接与被征收人签订合同，约定土地补偿款及其计算标准、支付时间和数额，被征收房屋的补偿由用地人（开发商）与房屋所有权人签订合同，约定房屋的补偿款及其计算标准、支付时间和数额。

　　五、在土地征收的情况下，如何确定集体土地所有权终止的时刻？笔者认为，以土地征收补偿款付清时为原则，但在土地所有权移转登记已经办理完毕、补偿款尚未付清的情况下，则以办理完毕移转登记为集体土地所有权终止的时刻。其道理如同本文第一部分中关于被征收房屋的私人所有权终止的判定，不再赘言。

　　六、由于集体土地所有权因征收而不复存在，设立在该宗土地上的土地承包经营权随着母权的消灭而终止。在征收人（国土资源管理机关）与征收利害关系人（土地承包经营权人）之间，发生补偿关系，其内容包括承包地的青苗补偿、农用设施的补偿等。是否补偿土地承包经营权提前终止致使承包人的预期利益的损失？笔者持赞同态度，理由如下：其一，土地承包经营权为一种财产权，具有财产价值，承包人本有可靠的预期，只因征收导致土地承包经营权提前终止，使其遭受了损失，应当获得补偿。其二，将集体土地所有权的征收补偿款和土地承包经营权的征收补偿款分开，向农村集体经济组织、承包人分别支付，更能保障承包人获得补偿，避免将补偿款一并发给农村集体经济组织却被截留，失地农民实际上没有获得补偿款，酿成社会问题。

　　七、土地征收之后，国土资源管理机关将建设用地使用权出让给发展商，该发展商应当按照出让合同向国土资源管理机关支付出让金，没有疑问。有疑问的是，发展商作为用地人是否向被征收人及利害关系人支付补偿款？我国实务中普遍存在开发商补偿被征收人的现象，不论被征收的是土地还是房屋，都是如此。这符合权利义务相一致的原则，取得土地权利、房屋所有权，应当支付相应的代价。