城市房屋拆迁司法实务困惑与对策思考

　　近年来，随着城市建设步伐的加快，一栋栋高楼大厦拔地而起，一个个城市绿化广场点缀其中，城市环境和形象大大提升，这些日新月异的变化相当部分都是建立在对旧城区的拆迁改造之上的。然而与此同时，因房屋拆迁而引发的各类信访、上访、起诉以及重大群体性案件也呈上升趋势，2007年“最牛钉子户”更是成为当年楼市的十大流行语之一，房屋拆迁事件已被推向社会转型的风口浪尖。尽管重庆最牛钉子户事件最终以高补偿满足被拆迁人要求的处理结果得以平息，却并没有在规则方面为之后类似案件的处理提供可资参考的依据。笔者试从法院司法实务的角度探讨当前城市房屋拆迁纠纷的法律困境及其根源，并提出相关对策与建议，同时呼吁强制拆迁执行过程中突发恶性事件的统一处理规则程序的尽快出台，以保障法院工作有章可循。

　　一、法院受理房屋拆迁案件的特点

　　法院处理的房屋拆迁纠纷主要有三大类：房屋拆迁民事纠纷，主要是双方达成安置补偿协议后，被拆迁人或承租人在约定的搬迁期限内拒绝搬迁而引起的诉讼；房屋拆迁行政纠纷，包括对建设局拆迁裁决不服而提起的行政诉讼和非诉审查；房屋拆迁强制执行案件。以常州市天宁区人民法院受理的房屋拆迁案件为例，主要呈现如下特点：

　　1、引起房屋拆迁民事案件发生的主要原因是：拆迁双方已达成拆迁安置补偿协议，但被拆迁户不按协议约定履行相应搬迁义务。2006年至2007年共受理民事诉讼拆迁案件 94 件，占民事诉讼案件总数的2.9％，审结的民事拆迁案件调撤率为77.3％。民事审判中房屋拆迁案件矛盾互相交织，案件错综复杂。有的是由于婚姻家庭继承关系，被拆迁房屋存在二个或二个以上共有关系，而共有人之间对拆迁安置问题意见不统一，以仅一方签字另一方未签字为由要推翻拆迁补偿协议；有的矛盾来源于房屋买卖、租用、借用后遭遇拆迁，当事人为了各自的利益而引发纠纷，房屋买卖合同中，原产权人合同尚未履行完毕，感到拆迁更有利可图，便中途反悔，房屋租赁关系中，承租方要求出租方给予相应的损失补偿，双方意见不一致造成纠纷，房屋借用关系中，借用方在借用期间对房屋进行了修缮、改造、装潢，要求出借方弥补损失，双方协商不成。由于房屋所有权与使用权分离，产权人在未与使用人商议的情况下私自签约，导致使用人不能参与安置补偿的过程而产生诸多矛盾。

　　2、房屋拆迁行政诉讼案件的主要类型是拆迁当事人不服行政部门所做出行政裁决，但 “恶意诉讼”较多。2006年至2007年共受理行政拆迁案件202件，占行政诉讼案件的67.5％，审查非诉拆迁行政案件123件，占非诉案件的63.4％。提起行政裁决诉讼的原告主要是裁决中的申请人即拆迁人，起诉的事由众多，如裁决期限过长影响其合法权益、安置方案不合理等，往往是针对无关紧要的环节提出起诉，并且几乎都向法院提出先予执行的申请，显示出其意图并非是请求法院撤销行政裁决，而是通过行政诉讼程序的启动，达到加快拆迁进程的效果。而法院只能对行政诉讼的合法性进行审查，对此类“恶意诉讼”的案件没有理由不收，并且必须进行全面审查，拆迁案件面多量大，消耗精力很多，一定程度上加剧了法院案多人少的矛盾。

　　3、房屋拆迁强制执行案件体现出“多”、“难”、“重”的特点。2006年至2007年共收房屋拆迁执行案153件，案件和解率81.3％，结案周期为48天，强制执行人员规模约为105人/次。可见房屋拆迁案件数量多，执行难度在不断加大，主要由于拆迁双方补偿费用价格差逐年上升，拆迁矛盾极易激化，暴力抗法事件形形色色，案件执行的成本不断加重，一方面法院要消耗大量的人力物力，另一方面一些拆迁户的不断上访、信访，又牵涉着法院的办案精力，司法资源的消耗巨大。

　　二、城市房屋拆迁司法实务的尴尬分析

　　城市房屋拆迁过程中各种多发和复杂激烈的纠纷使其已经演变成为当代中国最易激发矛盾、引起冲突的领域之一，作为房屋拆迁案件审理机关和房屋拆迁执行机关的法院，无疑任重而道远。而法院的人员结构相对薄弱，法官是文职，司法警察警力配置不够，再加上目前拆迁制度的缺陷、弊端及疲软日渐凸显，理解和适用存在诸多争议与分歧，因此法院在房屋拆迁的实务运作中不可避免地面临颇多尴尬，大致有以下几个方面：

　　1、城市房屋拆迁相关法律法规不完善，内容上缺乏细化规定，给拆迁案件的审理带来很大困难。

　　（1）现行拆迁法规没有提供完善的拆迁补偿标准，拆迁评估机制不合理，拆迁户的“隐形损失”未列入考量。拆迁补偿费用和补偿方式是拆迁双方当事人争议的焦点，现在的拆迁模式是拆迁户的待拆房屋按政府规定的价格评估，而新开发的商品房价格由市场评估，不运用同一种评估方法评估新旧房屋，并在此基础上确定差价，被拆迁人支付的差价无形中增加了很多，显失公平。现行法律对商业拆迁中的产权原地置换没有硬性规定，导致一些开发商仅将朝向、楼层不好的房源或异地房源供拆迁户选择，异地安置对被拆迁人的日常生活、子女就学等事情造成障碍，增加了其生存成本，往往引发大量纠纷。而法院在整个拆迁过程中只能起到司法审查、裁决以及强制执行拆迁房屋的作用，不能在拆迁双方最关心的补偿安置标准、方式上发挥作用，只能花费大量精力不断协调、反复协调，调解工作难度很大。

　　（2）我国目前现有法律对“公共利益”采取概括式的立法例，对“公共利益”的范围、认定机构以及认定程序没有明确的规定。 按照《物权法》的规定，为公共利益需要，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。但对于公共利益的含义及范围等，在《物权法》制定过程中，多数专家认为难以对公共利益作出具体界定，建议由有关单行法作出规定或解释。但是立法可以推迟，要求由立法解决的现象却不是等立法完成后才出现，对于什么是公共利益，在何种情况下可以“强制拆迁”，公民和法人的实际利益如何全面救济等问题，法院在处理案件时无法可依、无所适从。

　　（3）法律法规对“低收入群体”作为被拆迁人的情况没有作出特别规定，易造成被拆迁人无家可归的现象，增加社会的不稳定因素。实践中确实存在一定数量的低收入被拆迁人，十几平方米的房屋，祖孙三代七、八人居住，不论是货币补偿的安置方式还是产权调换的安置方式，凭他们的经济能力都无法重新安置全家人的居住，因此容易导致矛盾的激化。

　　2、强制拆迁法定前置程序不完善，土地出让和拆迁的公示以及公众参与机制欠缺，评估和法律监管机制不完善。

　　（1）房屋拆迁案件中，行政机关重实体、轻程序的现象比较普遍。有的是颁发许可证违反法定程序，拆迁主管部门在拆迁人缺少颁发许可证的必备条件如规划、环境报告书等材料的情况下就向其颁发了许可证，尽管在案件审理完毕前，拆迁人将有关的材料补办齐，但操作程序显属违法；有的是送达程序不规范，突出表现在行政裁决案件中当行政文书被被拆迁人拒绝接收，或者为了避免不必要的冲突的情况下，工作人员就将文书放在被拆迁人家门口或者贴在其门口，大部分留置送达的送达回证上缺少见证人的签名，甚至有的签名由居委会事后补签。实践中确实有部分被拆迁人没有收到行政裁决书，这必然严重影响其之后的听证权、安置方式选择权等合法权益。

　　（2）行政裁决过程中裁决机关调解力度不够，存在调解程序不规范、调解笔录记录不完整的情况。调解是行政裁决的必经程序，但有少部分案件未经调解即裁决送到法院，也有的案件由于之前的送达困难和不规范，一方面客观影响到调解力度，导致调解率不高，另一方面在被拆迁人未参与的情况下缺席调解，导致了形式大于内容的调解现状。

　　（3）征地案件法律法规缺乏统一协调性，导致案件审理难度较大。虽然中央和省、市均出台了征地拆迁的指导性法规政策性文件，但经过层层授权，不同的区、乡、村委在市文件许可范围内也制定了细节不同的土政策，由此出现了政策不统一的现象，最直接的表现是对拆迁补偿的标准不统一，土政策较难理解。一方面影响了法律、政策的严肃性和权威性，同时也导致征地农民的相互攀比，易引发群体性纠纷，也给法院的案件审理带来难度。

　　（4）拆迁评估随意性较大，评估程序不规范。实践中一个房屋可能有多份评估报告，也可能一份评估报告都没有，在房屋面积、评估程序等问题上也有诸多争议，如地大于房的情况，裁决机关一般只审查房产证，对土地证比较忽略，在调查取证上有一定欠缺，然而房屋尤其是私房更应注重土地证的审查，否则会造成评估补偿的不公引起被拆迁户的不满，进而故意回避拆迁裁决的送达与调解引发矛盾纠纷，法院审查时在认定事实上有很大难度。没有严谨的程序规制，一方面会损害当事人的合法权益，

　　（5）新的诉讼费用交纳办法实施后，诉讼费用大幅度减少，对开发商提起诉讼的情况由以前的按照房屋标的额收取改为按50元一件收取诉讼费，开发商提起行政诉讼成本大大降低，一定程度上为其通过诉讼程序加快拆迁进程打开了方便之门，导致大量的拆迁案件涌入法院。而法院对行政诉讼只能审查其合法性，不能有案不收，对起诉行为很难约束，即使采取法律手段限制起诉行为，当事人也可能提起非诉审查，非诉审查的期限只有一个月，法院调解工作很难开展。某些被拆迁人成为“钉子户”有着更深层次的社会原因，被拆迁人与社会方方面面的矛盾，会随着法院的受理而集中转化为被拆迁人与法院之间的矛盾，甚至会转化为与法院的激烈冲突。多数拆迁案件事关城市建设与社会稳定大局，涉及面广，人数众多，行政机关职权的行使、拆迁人商业利益的实现、被拆迁人的财产权益及对政府的合理依赖的保护等之间矛盾相当突出，如何在这种动态冲突中找到一个平衡点，法院的工作难度很大。

　　3、对房屋强制拆迁执行中出现的暴力抗法事件、突发非理性事件缺乏统一适用的规则程序，法院工作人员无所适从。

　　（1）江苏省高级人民法院下发苏高法[2007]第221号《江苏省高级人民法院关于认真加强和改进执行工作切实防止执行过程中发生暴力抗法事件的通知》规定，在案件执行过程中，一旦发现有暴力抗法倾向或者其他可能引发恶性事件，以及在执行现场发现易燃易爆物品，可能造成不良后果的苗头时，执行法院应当立即停止一切强制执行措施，果断中止执行，稳定当事人的情绪，待条件成熟时恢复执行，防止火上浇油，酿成重大恶性事件。该规定一定程度上可以避免矛盾的当场激化，减少不必要的人员伤亡，但其负面作用是不容忽视的，暂时中止执行导致法院日后消除危险源的难度更大，一定程度上也助长了当事人的气焰，可能会在日后采取更为过激的行为，常州市雕庄街道的一拆迁户最初提出六个条件，在法院再次组织强制拆迁时竟增长到十四个条件。为避免当事人为极端行为做积极准备，现实中法院只能采取突击强制执行的方式，这种“稳妥”的方式从长远看来是不利的，一定程度上损害了法院的司法形象，降低了司法权威的公信度，执法应当是光明正大的，严格按照程序维护生效法律文书的实现，维护司法权威。

　　（2）在强制拆迁过程中，暴力抗法现象经常发生，由过去的谩骂、吵闹发展到公然持凶器、煤气瓶、汽油等极端方式，在此过程中被拆迁人提出的要求有合理的，也有不合理的，对于其非合理要求法院工作人员应如何操作，至今没有统一适用的规则程序。2007年重庆最牛钉子户事件在“高补偿”的条件下得以平息，却并没有在规则方面为之后类似案件的处理提供可供参照的依据。实践中若现场不答应被拆迁人的要求，其很可能采取过激行为而发生恶性事件，导致不必要的人员伤亡；若答应满足所有要求将事态暂时平息，而事后又无能力解决，则会陷入不守诚信的境地，可能会诱发矛盾进一步激化；若确实全部满足所有要求，则会导致法律虚无主义，重庆最牛钉子户事件中我们无法看到《物权法》和《城市房屋拆迁管理条例》所发挥的法律作用，有损法律的权威。另一方面，拆迁补偿本是开发商和被拆迁人两个平等主体之间的纠纷，若满足要求后的高补偿费用全部由开发商支付，则是国家机关利用公权利要求企业支付高额补偿，一定程度上损害了企业的合法利益，若由政府支付，则必须动用公共财政以补其空缺，损害了纳税人的权利，同时也造成了对按时搬迁的其他拆迁户的不公。

　　4、动迁人员工作方法不当，被拆迁人思想认识存在偏差。一些拆迁单位的工作人员素质良莠不齐，工作方法较简单粗放，拆迁中遇到困难和挫折，有时过分强调行政裁决和诉讼，依赖法院强制执行，某些案件法院强制执行后，往往以消极的态度对待被拆迁人，后续的思想教育、安置补偿等工作脱节，形成案了事不了，从而造成因拆迁形成的上访案件数量不断攀升，既影响了社会稳定，又加大了法院的后续工作量。被拆迁人思想认识上存在一定偏差，希望通过拆迁使原有房产增值，坚持按照商品房价格或者高于商品房的价格计算补偿，得不到全部满足时心理落差大，对拆迁工作产生敌对心理，轻则对拆迁人员进行谩骂，重则发生伤害等恶性事件；也有一些被拆迁户存在持久战心理，认为拖到最后开发商会妥协，补偿金额会上调，但实际上拖的结果可能会导致裁决、诉讼、强制执行等一系列不利后果，不但增加经济支出，还会增加精神上的负担；还有部分被拆迁户缺少法制意识，对城市建设拆迁工作产生偏见，过分强调个人利益，不按法律程序进行维权活动，采取过激行为阻挠法院依法审理和执行。

　　5、媒体的舆论引导失范，持续放大着强制拆迁问题的严重程度。在拆迁工作中，正确的舆论导向可以为拆迁工作提供思想保证和舆论支持，也能纠正强制拆迁中的违法违规行为，反之则不仅阻碍拆迁工作产生纠纷，而且还会影响大局，激化矛盾。在对强制拆迁的报道时，一些媒体缺乏对整个事件的客观了解，没有坚持从维护大局和稳定的社会责任出发，反而一味地迎合大众群体同情弱者的心理，对拆迁户大肆渲染，失去了理性分析和自主判断能力。媒体的过度聚焦和非理性报道，将群众与政府敌对起来，造成或激化了群众对政府的对立情绪。作为拆迁工作执行者的政府与法院被舆论完全地孤立，失去了应有的公信力，不仅大大提高了执法成本，同时也增加了社会不稳定因素，不利于和谐稳定社会秩序的构建。

　　6、社会大众普遍存在“从众”心态，也不排除社会重压下部分公众的娱乐心理。在“重庆最牛钉子户”事件中，根据新浪网在线调查显示，参加调查的十多万网民中，86.08％的人表示支持“钉子户”，只有9.62％表示反对，知情的不知情的，竟然都对法院“判决强制执行”的法律权威不以为然。 出现这种局面，很大的原因在于公众的“从众”心理。随着网络的普及，论坛、博客等信息发布渠道不断成为引导社会舆论的重要方式，而这些论坛、博客上充斥的各类激烈言辞也表明了社会大众心理的非理性状态。在“重庆钉子户”事件中，从全国各地聚集了一些声援的“被拆迁户”，互相交流与开发商谈判、与政府对抗的经验，甚至要求媒体采访报道，所有这些都极易引发群体性过激行为，使房屋拆迁工作难上加难。

　　三、城市房屋拆迁司法实务尴尬的对策思考

　　当前房屋拆迁工作进入攻坚阶段，直接关系到构建现代服务业目标的实现，更加需要人民法院提供坚强有力的司法保障。面对复杂的拆迁工作，法院应从内部、外部两个体系来调整工作重心，积极应对，多管齐下。

　　1、内部

　　（1）坚决服务大局，着力办好房屋拆迁案件。法院要把思想和行动高度统一到城市发展大局上，把服从法律和服务大局两者有机结合起来，认真研究房屋拆迁案件的热点、难点问题，立足审判，延伸职能，审理执行好每一个房屋拆迁案件，妥善化解矛盾，快速平息争端，在法院职责范围内为城市建设快速发展提供有力的司法保障。由于诉讼费用大幅下调，现阶段民商事、执行等案件持续上升，法院面临的审判执行压力更大，案多人少的矛盾更加突出，法院的各类工作任务较为繁重，但房屋拆迁工作事关大局，法院要统筹兼顾，配强队伍，深挖潜力，稳妥处理好此类案件。

　　（2）教育为主，强制为辅，科学界定强制拆迁的受案范围。强制拆迁要调派法院各部门大量的人力，花费大量的精力，从节约司法资源和注重社会效果这两方面看，应严格掌握法院强制执行权在房屋拆迁中的行使范围，法律应规定强制执行的底线，最大限度地减少拆迁纠纷的发生。进入法院强制拆迁的被拆迁对象，应基本符合以下条件：①经济条件尚可却漫天要价，无理取闹的；②自由签订契约而无故不履行义务者；③采取危险举动抵制拆迁或煽动其他被拆迁人抵制合法拆迁的。 选择震慑效应强、有代表性、能对其他多数拆迁案件有推动作用的案件进行强制执行，坚持教育为主、强制为辅，求得大多数案件的突破。

　　（3）注重调解，着重保护弱势群体的合法权益。拆迁矛盾是尖锐的，不能用简单的是非观念来衡量矛盾双方的行为，多调解才能钝化矛盾，才能充分掌握双方心理，求得突破。特别对于一些真正的弱势群体，他们不知如何实现其拆迁权益的最大化。我们在调解过程中更应有侧重地对其加以引导和辅导，帮助他们在拆迁过程中获得好的安置补偿。同时可以通过多种形式来宣传拆迁的法律知识，使被拆迁户懂得用合法的方式争取拆迁权益。

　　（4）积极稳妥地引入合理性审查。对于行政诉讼，法院原则上只审查行政行为的合法性，不涉及合理性，这使被拆迁人处于较为不利的地位。引入合理性审查，法院可以对行政机关作出的显属不合理的行为进行处理，能够及时纠正、限制不合理行为的继续发生。

　　（5）设置专门性的组织机构。拆迁的法律法规、政策具有较强的专业性，要求法官在处理案件过程中具有较广的专业知识储备，但实践中，每位法官都精通拆迁业务是不现实的。法院在应对拆迁案件骤增的情形下，应挑选善于做工作，协调能力强的法官，专门性、经常性地进行拆迁业务培训，成立专门的机构进行攻关。这既能确保责任到人，又能充分保障业务的精益求精，还能保障法院有充足的人力资源完成其他重要审执工作。

　　2、外部

　　（1）呼吁完善有关拆迁方面的法律法规。《立法法》规定，对非国有财产的征收只能由法律制定，目前仅以一部价位较低的行政法规来调整这一关涉民众根本利益的事项显然不合时宜。建议全国人大制定更详细、更符合利益平衡的关于拆迁的法律，并明确规定以下几个方面：①科学界定“公共利益”的范围。有学者认为：对公共利益作出界定，是一种不切实际的幻想。 但笔者认为，采用折衷式对公共利益的外延作出例示性的适当列举，既能控制土地征收权的滥用，又能为法院行使审查权提供明确的法律依据，同时将目前的征地与拆迁公告变为公共利益的形成公告制，将公共利益的形成置于广大公众的监督之下，充分发挥公众、人大以及法院在征收和拆迁补偿方面的作用。 ②对城市规划区土地上的房屋拆迁补偿原则、数额、安置等方面作出明确规定，形成拆迁补偿标准的市场化，建立健全公平、公正、透明的房屋拆迁价格评估机构，以满足房屋拆迁纠纷不断增多的现实需要。③对于特困群体作为被拆迁人的情形设立社会保障的元素，并严格确定特困群体的范围和认定程序，确保这些群体在拆迁后的正常生活。

　　（2）争取支持，探讨对拆迁工作齐抓共管的工作格局。房屋拆迁是一项整体工程，从拆迁立项到最后拆迁完毕，涉及多个行政机关的行为，因此应该积极取得地方党委、政府的支持，争得上级法院的关注和重视，及时汇报案情，沟通思想，取得各相关部门的通力协作，与法院自身的努力形成合力。如明确强制执行前，协调工作由法院和建设局负责；强制执行中，法院依据法定程序完成强制拆迁工作，公安负责危险源的排除和对暴力抗法、突发事件的处置，城管负责外围警戒；强制执行后，由街道社区、拆迁公司负责对被拆迁人的稳控及思想疏导工作。强制拆迁后往往容易引发当事人的信访、上访和闹访，对于此类案件的矛盾化解、息诉工作，则建议由政府牵头安排相关部门扎口管理，具体落实。

　　（3）建议制定强制拆迁中突发非理性事件的处理规则和程序，出台《强制拆迁突发紧急情况处理程序规则》，保证法院工作人员有法可依、有章可循。目前实行的“强制拆迁中暴力抗法事件发生时应果断中止执行”的做法负面效应很大，实践中对“钉子户”一味地“高补偿”也不是解决问题的根本办法，应当建立具体明确的《强制拆迁突发紧急情况处理程序规则》，制定具体详尽的操作步骤、实施程序以及伤亡人员救助办法等，并对实践中常见的暴力抗法情形予以罗列，把握好统一的执法尺度，明确政府的“适当性保护”原则而非“有效性保护”原则，使工作人员得以严格按照程序一步一步地解决矛盾，保证拆迁工作的有序进行。

　　（4）建议建立拆迁方的责任追究机制。实践中一些拆迁工作人员工作流于形式，不愿与被拆迁人沟通、谈心，甚至未经许可采取停水、断电、停职、停薪等恶劣手段，造成拆迁双方由对立走向敌对，激化了双方的矛盾，应当明确职责，对拆迁过程中不负责任的做法和人员依法追究其责任。一方面有助于纠正拆迁中的过错行为，提高拆迁工作人员的积极性、主动性，另一方面也能够提升政府的公信力，取信于民，有利于促进依法拆迁、文明拆迁的实现。

　　（5）正确引导媒体的舆论导向。媒体既负有宣传和维护公民权利的职责，也负有化解社会矛盾和引导公众向善向美的重任。因此在面对突发公共危机事件时，媒体应当保持理性客观的态度，冷静全面地把事件的来龙去脉予以报道，不能偏听偏信，不能为追求自身效应盲目炒作、煽情甚至参与其中。媒体应有自己相对独立的辨别力，对公众人物的言论不能不加辨析地简单随意传播，以免对社会公众产生误导，推动事情朝着相反的方向发展，不利于矛盾纠纷的解决。

　　（6）促进公众形成对拆迁工作的正确认识。社会心理学研究证实，群体心理极易受到引导并形成“群氓”状态，从而产生“从众”现象，因此应当通过媒体、网络等媒介做好法制宣传、解释政策和化解矛盾等工作，正确引导广大民众的心态。一方面建立一个负责任的维护社会公正的政府，另一方面也呼唤每个公民的责任意识，在切实维护好群众利益，解决好群众实际困难的同时，引导公民适当降低对原有房产增值的期望值，充分做好协调沟通工作，尽量争取群众、社会对合法的房屋拆迁工作的理解和支持。

　　我国当前风起云涌的城市房屋拆迁纠纷是社会现代化、城市化发展进程中出现的问题，各种多发和复杂激烈的纠纷使得社会的承受能力和处理能力，特别是司法机制解决拆迁纠纷的能力面临着极大的考验。在这种情况下，法院始终站在服务大局的高度，依法妥善处理好拆迁纠纷案件，为国家建设、人民安定和社会和谐不懈努力，同时我们也呼吁社会各界共同奋斗，探索多元化解决机制，尽快出台具体明确的《强制拆迁突发紧急情况处理程序规则》，以提高效率、保证纠纷解决的质量和效果，真正实现阳光拆迁、和谐拆迁。

　　江苏省常州市天宁区人民法院·潘桂林