关于健全完善矛盾纠纷排查化解机制的调查与思考（一）

　　近年来，随着体制改革的不断深入，利益格局的重新调整，各种深层次的社会矛盾和社会问题日渐显露，诉之法律的纠纷也不断的增多，涉诉信访工作压力增大，影响到了社会的和谐稳定。胡锦涛总书记在十七大报告中提出科学发展观，构建和谐社会。科学发展观的第一要务是发展，核心是以人为本，要求是全面协调可持续发展，方法是统筹兼顾。具体到人民法院工作中，审判工作是核心，妥善化解矛盾纠纷是基本职能，促进司法公正，真正实现司法为民是根本目标。近几年，我院始终坚持“公正司法、一心为民”，创新工作机制，在化解矛盾纠纷上，特别是涉诉信访和群体性纠纷上取得了可喜的成绩，但也发现了工作中存在的不足与差距。为进一步完善矛盾纠纷排查化解机制，我院对此进行了调研，为下一步工作明确方向。

　　一、我院矛盾纠纷排查化解工作基本情况

　　表一：纠纷化解总体情况

　　年份

　　民商事案件结案数

　　调解撤诉结案数

　　调解撤诉率

　　来信来访案件数

　　群体性纠纷案件

　　2006

　　702

　　597

　　85%

　　145

　　2

　　2007

　　661

　　569

　　86.1%

　　162

　　3

　　2008

　　983

　　883

　　89.82%

　　80

　　2

　　(一)调解成为化解矛盾纠纷的主要方式

　　从表一可以看出，仅今年共受理各类民商事纠纷案件983件，调解结案883件，调解撤诉率为89.82%，创历史新高。其中，依法审理婚姻家庭、损害赔偿、土地承包、邻里关系、劳动争议、民间借贷等直接关系到人民群众生产、生活的民事案件180件，解决诉讼标的292.8765万元，有效地化解了人民内部矛盾;依法审理买卖、借款、担保、保险、经营、租赁、承揽、建设工程等各类合同纠纷案件546件，解决诉讼标的2323.65万元，进一步规范了市场行为。

　　我们坚持“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的原则，及时化解矛盾纠纷，摒弃就案办案，孤立办案的观念，从保护当事人合法权益，维护社会稳定和谐的大局出发，找准调解切入口，多措并举促进当事人协商解决，努力追求法律效果与社会效果的统一。

　　一是依法调解。在不违反法律规定的前提下，在平衡当事人双方权益前提下，努力促使当事人达成一致意见，但不为了达成调解而强压一方当事人作出违反公平正义的让步。

　　二是保持中立。法官在调解过程中，始终站在中立的角度，把话说在明处，使双方当事人“让”要“让”得明白，“得”也要“得”的清楚，以公开公正诚恳的态度，取得当事人的信任，消除当事人的戒心，为调解工作创造条件。

　　三是善于引导。在调解过程中，充分了解纠纷产生的根源和双方当事人争议的焦点，从根源、焦点中寻找双方当事人的平衡点。同时，让双方当事人充分阐明自己的观点或想法，从中分析、把握当事人的心理动态，根据全案予以综合平衡，法官给当事人提一些引导性意见，拉进双方当事人的差距，促进双方当事人在自愿的基础上达成相互之间的谅解。

　　(二)加大力度化解重信重访案件成效好

　　2008年，我院成功化解交办、督办信访件3件，接待来信来访80余人，促进息诉息访12人。我院党组高度重视涉诉重信重访工作，健全和完善维稳工作领导小组，明确工作责任，加大办理涉诉重信重访案件力度。注重工作实效，努力建立涉诉重信重访工作的长效机制。

　　一是制定了涉诉重信重访解决方案。各分管副院长亲自负责，制定详细的工作措施，具体指导开展工作，督促案件责任人按期办理。

　　二是加强与信访人的“零距离”接触。各分管副院长、案件承办人等，通过多次深入信访人家中、打电话联系，以及和信访人亲属联系协同做工作等方法，与信访人面对面接触，进一步了解和掌握信访人的诉求，现场回答和解决他们提出的问题，耐心向信访人做释法析理和服判息诉工作。如信访人陈建港因故意伤害罪被判刑，尚在县看守所羁押，因此，我院派员到看守所走访，耐心作他的工作。经过说服教育，他表示不再上访，服从判决。同时，还到大田乡谙下村了解陈建江的动态，与他取得联系，做通思想工作。

　　三是取得相关单位和部门的配合。为切实解决好涉诉重信重访案件，我院主动与信访人所在乡镇村领导和部门联系，寻求帮助和支持，共同做好信访人的息诉息访工作。如在办理吴四则、陈建港、刘学新三人涉诉重信重访案件中，我院得到了县、乡政府部门、村委会、以及当地看守所的配合，协助做好释法析理、劝解疏导、维稳监控等工作，今年来，没有发生重信重访事件，取得明显成效。

　　四是注重定时向党委、政法委和上级法院汇报。我院制定了定期汇报制度，定期不定期以《信息简报》、呈阅卷、工作情况汇报等书面和口头汇报等方式，向县委、政法委和上级法院汇报涉诉重信重访案件办理情况，及时汇报工作动态和工作进展，及时做好预防和稳控工作，便于协调办理。如在全国、全省“两会”期间，了解到信访人吴四则可能会进京、进省上访，我院立即向县委政法委汇报，在县委政法委的统一部署下，我院与政法委、信访人吴四则所在乡镇下渠乡政府共同排班，做好疏导和稳控工作，杜绝了非正常上访事件的发生。

　　(三)妥善化解各类群体性纠纷

　　近几年，农村表现的群体性纠纷突出表现为村委会与村民之间以及村民与村民之间的林业纠纷。我院注重大要案的化解，及时、妥善地处理了一批事关社会稳定大局的群体性诉讼纠纷，努力维护社会稳定。如审结了新桥乡大源村与王明村的竹山纠纷，林业庭人员主动提前介入，与县处纠办、林业站人员、政府领导深入纠纷发生地，召集当事人双方村干部及一些村代表，通过广泛宣传法律、政策后，经充分协商，双方本着尊重历史、互谅互让的原则，最终达成了协议，一场二十多年的老大难山林权纠纷案圆满划上了句号。审结了原告吴近华等 547名村民诉被告杉城镇红光村委会、第三人国土资源局征地合同无效案，妥善审理了领导重视和媒体关注的原告大龙乡李地村邓德根等366位村民与被告李地村民委员会、第三人杉阳山区开发综合有限责任公司森林资源转让合同纠纷案等，取得较好的法律效果和社会效果。

　　二、当前社会矛盾纠纷的主要特点

　　从以上表格及工作实际看，当前社会矛盾纠纷存在的突出问题为涉诉信访问题与群体性纠纷，此类矛盾纠纷易激化，处理难度大，特别是涉诉信访中重信重访案件的处理。通过分析，当前社会矛盾纠纷呈现以下特点：

　　(一)主体的广泛性

　　从当事人的身份来看，较工人、农民等传统习惯上的信访群体，又出现了不少新的群体，如拆迁户、机关分流人员等。既有残疾人员，孤寡老人、丧劳动力者等社会弱势群体，也有一些干部等特殊群体。从当事人的文化程度上看，普遍文化程度不高，大部分为小学文化，初中文化，其中不乏木不识丁者。

　　(二)矛盾的多样性

　　从反映的问题所涉及的领域看，领域不断扩大，层面也不断加深。既有家庭矛盾，邻里纠纷，也有侵权责任，经济利益，社会管理。从反映的内容来看，涉及社会保障、劳资纠纷、林地权属、合同纠纷、刑事判决等各种法律法规，且均与群众的自身利益息息相关。

　　(三)行为的对抗性

　　当事人违反国家信访规定及法律法规的行为时有发生，或喊冤叫屈，或静坐、请愿、下跪、围堵，或冲击党政机关，或拦截车辆、堵塞交通，或威胁、侮辱、殴打工作人员，有的甚至扬言自残、自杀，给法院施压，给政府施压。有的当事人多部门上访，甚至集体上访，严重影响了法院工作的正常开展。

　　三、矛盾突出问题产生的原因

　　(一)当事人原因

　　一是当事人普遍文化素质低，法律意识淡薄。当事人通常缺乏法律常识，或有一定的法制观念，但对法律条文理解断章取义，只从有利自身角度理解，认识错误，一味钻“牛角尖”，对如何通过正确的法律途径维护自己的合法权益认识模糊，普遍的说理教育难以说服。

　　二是当事人对司法功能期望值过高。法院是说理，化解矛盾纠纷的地方固然没错，但司法并不是万能的，有些当事人认为官司赢了，法院就应该全面地执行到位，而全然不顾被执行人的具体情况，官司输了，就认为是法院乱判。

　　三是传统的“官本位”人治理念浓厚。“官就是法”、“法就是官”等封建法制思想仍然仍根深蒂固，有事找领导，领导说了算，不通过正常的法律程序解决问题。

　　四是当事人利益的驱动以及信访人之间的交叉感染。对关系到自身利益、家庭利益、家族利益的，往往提出不切实际的要求，无理纠缠。个别上访老户甚至把上访当作谋生的职业。在农村或小和地方，上访人相互传授经验及信息，相互干扰。

　　(二)法院自身原因

　　上访、群体性纠纷的发生，除了当事人自身原因外，法院自身工作不到位也是矛盾激化的一个重要因素，也反映了人民法院在化解矛盾纠纷工作中仍存在不足及差距。

　　一是思想认识不到位。个别法官对纠纷的化解，信访工作不够重视。不能正视工作中存在的失误，害怕承担责任。问题发生后，敷衍塞责，拖延应付，逃避责任。有的法官就案办案，存在“一判了之，不服上诉、申诉”的思想，只讲法律效果，而忽略了审判的最终目的是案结事了。简单地把矛盾推出，造成当事人不理解，而导致矛盾进一步激化。

　　二是工作作风不严谨。有的法官责任意识不强，工作作风不够踏实，裁判中不能执行法定程序，在事实认定和法律适用上出错，造成错案，引发裁判不公，当事人上访。法律文书说理不透彻，同时又不能给予当事人一个合理的解释。不善做来访人思想工作，有的态度粗暴，而来访的当事人大多情绪激动，致使当事人对裁判结果不能接受，导致信访发生。在执行中，个别法官执行拖拉，甚至执行不当，无力抗拒多方干扰。有的虽已判决，但迟迟执行不了等等所有有损当事人的做法都会引起当事人矛盾激化、上访。

　　三是监督约束力不强。内部监督流于形式，监察室、纪检组、审监庭监督效果不佳。在办案过程中，过问过多则成一种干涉，有悖独立审判原则，监督之度难以把握。外部监督过于宽泛。法律虽然赋予检察机关法律监督职权，但未建立行之有效的监督机制，缺乏必要的监督手段和监督措施。新闻监督缺乏法律规范，有时存在误导群众情况。内外监督不力，导致了事实认定不清、责任划分不明、案审程序不合法、适用法律不当，处理裁判有误等执法不严、不公问题时有发生，办“人情案”、“关系案”、“金钱案”以及徇私情的情况仍然存在。错案得不到纠正以及执行难问题得不到根本解决，使得群众的一些合法权益得不到保障。因诉之法律未果，造成当事人心理失衡，引发矛盾激化，当事人上访。

　　(三)政法体制的原因

　　国家权力划分不清，界线不明，政出多门，管理滞后，也是当事人不断上访的原因。政府部门繁多，机构庞杂，职能交叉重叠，当事人一信多投、多访现象普遍存在。而有关部门之间交流沟通不够，当事人多处上访，接待部门说法不一，多种批示，致使当事人心中生疑，给当事人过多希望，而给问题的解决带来不利，上访不止。同时对无理缠诉者手段措施不力。上访者措着了政府的害怕心理，助长了他们获取不正当利益的念头。出现了“大闹大解决、不闹不解决、不闹不解决的怪现象，使当事人寄于上访的希望远远高于其他解决方式。

　　此外还有其它原因，如在广大农村，当事人生活条件差，以其经济条件难以支付高昂的律师费和诉讼费，而通过上访可则能大的减轻成本。又如法律法规规定本身不明确，特别是难以对新时期出现的新型的社会矛盾。个别法律工作者的错误引导都会导致当事人的上访。

　　四、进一步完善纠纷解决机制的建议

　　(一)加强理论武装，提高思想认识

　　站在全局的高度，树立正确的纠纷解决观，强化大局意识，责任意识，明确司法的基本职能在于定纷止争。坚持以科学发展观为统领，有效解决纠纷，化解矛盾，把人民利益言放在首位。按照王胜俊院长在全国高级法院院长会议上的讲话精神，在办案实际中做到“五个统筹兼顾”。统筹兼顾程序正义与实体正义，兼顾依法判决与诉讼调解的关系，继续支持“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的原则。兼顾刑事被告人的人权保障与被害人权益保障及社会公众感受之间的关系，兼顾依法独立办案与接受监督的关系，兼顾司法工作专业性与支持群众路线的关系。

　　(二)建立一支高素质的法官队伍

　　要按照严格、公正、文明司法的要求，不断提高法院干警的综合素质和业务工作能力。特别是化解纠纷的能力，努力造就一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的人民法院队伍。

　　一是加强思想政治教育，始终保持法院干警正确的正确方向，政治上的清醒与警惕。

　　二是加强工作作风建设。以各种学习活动为载体，认真查摆工作作风存在问题，充分征询并听取群众意见建议，做人民满意的法官。结合不断发展变化的社会和审判形势，完善学习和工作培训机制，集中学习与自学相结合，定期与不定期相结合，开展岗位竞赛、法律文书评比、岗位炼兵活动，提升干警的业务能力。

　　三是健全干警的目标责任制与业绩考评制度，搭建起工作竞争平台和岗位竞争平台，落实“一岗双责”制，树立正确的政绩观。不仅仅以“十率”为依据，更要以胜败皆明、定纷止争、案线路事了为依据，以解决多少实际问题、人民群众满意程度为依据。

　　四是加强反腐倡廉建设，始终坚持标本兼治，综合治理，惩防并举，注重预防方针，认真贯彻落实中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，促进干警廉洁自律。

　　(三)切实规范涉诉信访工作

　　信访具有反映情况，提出建议和意见、投诉请求等功能。在审判实践中，应当保护合法的上访者，以保证当事人的申诉权，通过审查确有问题的，通过审判监督程序解决。对无理的上访者，充分做也释明工作，给其一个合理的“说法”。对违法上访者，给予法律制裁。

　　一是要建立健全涉诉信访的各项规章制度。目前我院在涉诉信访工作上已经出台了相关的规定，如《泰宁法院关于集中开展重信重访问题专项治理工作的实施方案》、《泰宁法院关于做好信访工作的应急预案》、《泰宁县人民法院信访工作制度》、《泰宁县人民法院院长接访、下访工作办法》、《法庭“首问责任制”》、《法庭信访、接待工作方法》。此外，我院在审判、管理方面也出台了一系列的制度，真正做到了以制度管人管事。

　　二是进一步完善涉诉信访的各项工作机制。①落实信访工作责任制，把信访工作纳入法院工作重要议程。进一步健全和完善信访工作领导小组，实行院领导包案处理，由院长负总责，分管院长具体抓，立案庭为具体工作职能部门，各案件承办庭相互协调配合，形成工作合力。建立健全《信访、申诉问责制》，以提高干警办理涉诉重信重访案件的责任心，并纳入领导干部政绩评定。②进一步推行首问责任制。反映的问题能当场解决的给予当场解决，不能当场解决的予以登记，约定时间给予解决，提高信访案件的处结率与息诉息访率。③贯彻落实案件“判后答疑”制度，做好案件判决的释明工作。在审理过程中当事人的来访及时对生效判决的初访由承办案件的法官接待，对承办法官有异议的来访由法官所在业务庭庭长接待，对业务庭庭长有意见的来访由主管院领导接待，增强干警“人人都是信访责任主体”的观念。④建立信访工作联动机制。加强上下级法院间的纵向联动。对二审法院改判或其他原因引起的，下级法院不便处理的，及时主动的向上级人民法院汇报工作，反映情况，提出意见和建议，促进问题解决。加强与人大、政府、信访局、司法局等的横向联动，建立联席会议制度，形成工作合力。对涉及面广、当地影响大、情况复杂的、矛盾易激化的案件，主动与各部门协调处理，及时化解不和谐因素。⑤定期召开信访工作分析会，建立起案件讨论制度。对涉诉信访案件进行认真排查输，突出排查上访老户，已线线路未息案件，排查正在审理的敏感性案件，有效预防群体性、突发性事件，化解不稳定因素。

　　三是进一步畅通信访渠道。坚持“宜疏不宜堵、宜顺不宜激”的原则，广开言路，畅通信访渠道。依法规范办案干警的接待行为，善于做来访群众的“倾听者”，耐心听取他们的诉求。正确引导信访人正确行使法律赋予的权利，告知当事人风险以及可能承担的法律责任，预防无理滥诉、缠诉。实行挂牌上岗，文明接待，凡态度粗暴、方法简单，甚至对来访群众“冷、横、硬、推”，造成矛盾激化的，引发集体上访、越级上访日，严肃查究责任人的责任。同时要按照“保护合法上访”的要求，积极采取措施，对无理取闹、无理缠访的闹事的上访者，坚决予以打击，决不姑息，制止各种违法上访和无理缠访的行为发生。

　　(四)构建“大调解”格局，推动多元化纠纷解决机制的建立与完善

　　一是正确认识调解与审判的关系，树立正确的纠纷解决观。调解与审判是有效化解矛盾纠纷的两种手段，也同样都是审判制度的组成部分，二者在促进“案结事了”这一最终目的上是一致的。当前形势下，践行科学发展，促进社会和谐，既不能一味的强调法律效果，而不顾社会效果，也不能一味的追求调解率而使有的个别案件久拖不判，要针对不同的纠纷类型采取不同的纠纷解决方式，最终促进矛盾的化解。

　　二是建立健全和完善诉讼调解制度。目前我院已经出台了《泰宁县人民法院庭前调解办法》、《泰宁县人民法院人民陪审员管理办法》，在制度上还需要进一步的完善。制度是工作的保障，特别是完善相关的程序，切实规范调解程序的启动、运行与结束。明确可以调解案件的范围，哪些能调与哪些不适合调，鼓励进行诉前调解，但不能因此而限制了当事人的诉权，同时要明确规定在调解过程中达成的相关协议的效力。通过制度规定，避免调解过程的随意性，同时也对法官的调解行为起到约束的作用。

　　三是调执结合，进一步提高调解结案案件的自动履行率。当事人不论通过诉讼还是调解、仲裁等各种方式解决纠纷，最终的目的是实现自己的合法的利益，所以利益能否得到执行至关重要。在调解过程中，能够即时履行的，应当促使当事人尽量当场履行，不能即时履行的，可以为义务人设定担保惩罚条款，为执行工作打好基础。对需要分期履行的，采取回访的方式，了解案件的执行情况，及时敦促当事人自动履行，提高调解案件的自动履行率。

　　四是构建起大调解网络，实现诉调对接。完善人民调解、司法调解、行政协调等多种调解手段相互衔接、紧密配合的多元化纠纷化解机制。创新工作机制，规范人民调解，建立健全人民调解工作的指导制度。建立由法庭和辖区司法所各一名专职人员作为协调人，定期召开席系会议，密切配合各乡镇司法所，制定培训计划，加强对人民陪审员的业务指导。同是法庭在巡回办案时及时了解各乡镇存在的民事纠纷基本情况，在审理涉及人民调解协议的民事案件时，积极主动向基层调解组织了解情况，听取他们的意见。加强与行政机关的良性互动，在做好诉讼案件的同时，继续强化行政非诉案件协调说教机制，尽可能促使被执行人自动履行生效法律文书确定的义务。不仅做到慎用警力，尽最大能力执结案件。在合情、合理、合法的前提下，力争做到“案结事了 ”，切实保护行政相对人的合法权益，同时又支持和监督行政机关依法行政。