公房使用权纠纷案件若干问题探讨

（作者是基层法院从事审判实践工作的法官，作者结合审判实践，就公房使用权问题提出了自己独到的见解，这是一篇关于公房使用权问题的难得的佳作.)

作者单位：上海市浦东新区法院 作者：王爱珍
随着住房制度的改革及市政工程发展、动拆迁房屋增多，财产权属、婚姻家庭等案件中涉及公房使用权的纠纷日益突出，因缺少相应的法律法规规定，或有些规定不明确或前后不一致，给审判工作带来很多困惑。笔者就近年来公房使用权纠纷案件所反映出的问题，对照目前相关法律法规、规范性文件等规定，谈一些粗浅的认识。

一、“共同居住人”与“同住人”的界定
《上海市房屋租赁条例》（下称《新条例》）在公有住房租赁问题上，较之过去的《上海市城镇公有房屋管理条例》（下称《旧条例》）有一些较大的变化，其中之一是原“同住人”概念现演变为“共同居住人”，在公房使用权纠纷案件审理中，应注意区分两者概念的不同：

一是《新条例》的“共同居住人”与《旧条例》的“同住人”的区别。《新条例》中多次出现“共同居住人”这一概念，但全文对此未有相应解释。上海市房地资源管理局在沪房地资公[2000]98号《关于贯彻实施〈上海市房屋租赁条例〉的意见（二）》（下称贯彻意见二）第12条中解释：“共同居住人”是指公有居住房屋的承租人死亡或者变更租赁关系时，在该承租房屋处实际居住生活一年以上（特殊情况除外）而且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人，结婚、出生可以不受上述条件的限制。《旧条例》多处出现“同住人”的概念，其本身对“同住人”问题也未作解释。上海市房产管理局在沪房（91）公字发第226号关于“有关问题掌握口径”中解释：“同住人”是指本处有常住户口且实际居住三年以上（除特殊情况外）、他处无住房或他处虽有住房而居住困难的。不难看出，“共同居住人”主要强调实际居住一年以上，未要求“本处”或“本市”有常住户口。

为明确在本市无常住户口的公民能否成为本市公有居住房屋的共同居住人问题，2003年3月高院以（2003）沪高民一（民）他字第6号作出批复，即“共同居住人”不受有无本市常住户口的限制。而《旧条例》“同住人”严格受到户口的限制，其户口必须是“本处”有本市常住户口，而且要求在公有住房处实际居住三年以上。故《新条例》“共同居住人”比《旧条例》“同住人”的范围要广。随着《旧条例》的失效，在处理涉及公有住房居住使用权等纠纷时，应避免将《旧条例》“同住人”混同于《新条例》“共同居住人”。

二是《新条例》的“共同居住人”与《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（下称《细则》）第五十四条“同住人”的区别。上海市房地资源管理局在沪房地资拆[2001]673号文件关于贯彻执行《细则》若干意见的通知中，明确该《细则》第五十四条中的“同住人”，是指在被拆迁居住房屋处有本市常住户口，拆迁许可证核发之日时在该房屋处已实际居住生活一年以上（特殊情况除外），且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。结婚、出生可以不受上述居住一年和他处有无住房条件的限制。

该“同住人”的解释与《新条例》关于“共同居住人”的解释，有许多相同之处：一是解释的机关相同，均是上海市房地资源管理局；二是适用条件相似，均要求在该房屋处“已实际居住生活一年以上（特殊情况除外），且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。结婚、出生可以不受上述居住一年和他处有无住房条件的限制”。但二者适用范围和要求不尽相同：《细则》“同住人”适用于城市房屋拆迁管理，不论是公有居住房屋还是私房，应该在“本处”有本市常住户口，“特殊情况除外”；而《新条例》“共同居住人”适用于公有居住房屋管理，不要求“本处”或“本市”有本市常住户口。市高院《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》，其中关于“同住人”的条件，与《细则》的规定实属一致。

三是“共同居住人”条件与新承租人条件之间的区别。《新条例》第四十一条第一款第二项规定：公有居住房屋承租人死亡的，其生前的共同居住人在该承租房屋处有本市常住户口的，可以继续履行租赁合同；其生前的共同居住人在该承租房屋处无本市常住户口或者其生前无共同居住人的，其生前有本市常住户口的配偶和直系亲属可以继续履行租赁合同。该项规定实质是指公有居住房屋承租人死亡后，如果其他人要成为该房屋新的承租人，以下二个条件必须具备其一：一是必须是“共同居住人”，其常住户口不但要“本市”的，而且必须是“本处”的。二是无“本处”常住户口的“共同居住人”或者不是“共同居住人”的，其有“本市”常住户口的配偶和直系亲属，可以成为新的承租人。即：“共同居住人”其条件未要求“本处”或“本市”有常住户口；而原承租人死亡后，如要成为新承租人，条件必须在“本市”或在该承租房屋“本处”有常住户口。

审判实践中，有人认为，公有居住房屋共同居住人的居住使用权，是基于该共同居住人与承租人的身份关系而产生的一种附属权利，如承租人死亡，承租权丧失，这种附属权利也因主权利的丧失而消灭。这种认识是错误的。公有居住房屋的承租权具有继受性，并不因承租人的死亡而丧失，其生前的共同居住人或者配偶、直系亲属可以继续履行租赁合同，其先后顺序《新条例》均作了具体规定。《新条例》第四十一条第三款还专门规定：“租赁关系变更后，原承租人的生前共同居住人仍享有居住权”。

二、公房使用权买卖问题
1999年1月，上海市人民政府出台《上海市公有住房差价交换试行办法》（下称《试行办法》），允许部分公有住房承租权进行差价换房。该《试行办法》第五条对差价换房规定了三种方式：（一）公有住房承租权与公有住房承租权的交换；（二）以公有住房承租权交换商品住房或者其他住房所有权；（三）有偿转让公有住房承租权后，购买商品住房或者其他住房。但该《试行办法》第六条明确规定：凡独用成套的公有住房，其承租权不得采取本办法第五条第（二）、（三）项规定的方式进行差价换房。

第七条还对不得差价交换的公有住房作了例举规定。针对该《试行办法》实际施行中存在的违规行为，1999年11月，上海市房地局发出《关于禁止成套独用住房使用权买卖的通知》，强调成套独用的商品住房和花苑住宅、部队住房、公有住房、均不得以任何形式出售使用权。但实际生活中，买卖独用成套公房使用权的情况仍较普遍地存在。有些中介公司受巨额利润的驱动，违规操作，以差价换房为名，虚构事实，以子虚乌有的房屋为交换对象，实质上进行独用成套公房使用权买卖。一部分人出卖公房后，因房价大幅上扬而反悔，便以公房使用权买卖无效为由，诉至法院要求返还公房；也有的买受人支付房款后因未能及时取得公房而起诉要求对方履约。涉讼的公房，有的经过多次转卖，也有的买方购得公房后，已装修入住多年。

对独用成套公房使用权买卖效力的认定问题，理论与实践存在分歧。有人认为，按照上述《试行办法》和《关于禁止成套独用住房使用权买卖的通知》规定，应认定独用成套公房使用权买卖无效，判决双方相互返还；也有人认为，公房使用权买卖，其性质为公房租赁合同中承租人将租赁合同中的权利义务有偿转让。依合同法有关规定，当事人经合同另一方同意，可以将自己在合同中的权利和义务一并转让给第三人。如果公房的出租人即公房管理单位或其授权的物业管理公司同意该公房使用权转让，那么该公房使用权买卖行为应认定有效。笔者赞同第二种观点。

合同法对合同权利的转让规定了三项例外情况，其中之一为：“依照法律规定不得转让”。依照最高法院的司法解释，合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。上述《试行办法》和《关于禁止成套独用住房使用权买卖的通知》，只是地方规章和规范性文件，不能作为确认合同无效的依据，但目前审判实践中，一般均认定公房使用权买卖行为无效，只是在对无效合同的后果实际处理时，考虑到可能引起连锁反应，影响社会稳定等因素，区别对待：对买方已取得公房租赁凭证或已实际入住公房的，认定公房使用权买卖行为无效，但实际按有效处理，不支持卖方返还公房的诉请；对双方仅订立公房使用权买卖协议，但未实际履行或尚未履行完毕即发生纠纷的，则判决双方公房使用权买卖协议无效，双方恢复到订立协议前状态。

住房制度改革之初、尚未取消单位实物福利分房期间，有些单位在分配职工公房时，采取由职工部分出资的方法。从当时来说，确实解决了不少职工的居住困难，也缓解了福利房费用以往全额由单位负担的压力，不失为一种较好的改革措施。少数单位在具体操作中，采取与职工（或职工家属）签订“购买使用权房协议”方式，容易给人造成错觉，似乎是公房使用权买卖，在协议履行过程中发生争议涉讼，有的承办人未“透过现象看本质”，只是按照协议形式，将双方的行为视作公房使用权买卖而认定无效。笔者认为，职工部分出资的单位福利分房，其协议一方或者其同住人（个人），与协议另一方（单位）之间，一般均存在劳动关系。而公房使用权买卖，协议双方之间不存在劳动关系。另外，如果单位在福利分房协议中对职工有工作年限、业绩等劳动内容要求的，由此引发的公房使用权纠纷，可作为劳动争议案件处理。

三、关于拆私还公涉及的公房使用权问题
因城市房屋拆迁，采取拆私还公的安置方式涉及的公房使用权，笔者有如下看法：
一是拆迁分得多套公房，当事人对其中一套房屋使用权发生争议进行诉讼的，法院该如何处理？如某原告原有私房动迁后安置分得A、B、C三套公房，安置人员6人，住房调配单上被告被列为C房的调配人员之一，但被告实际居住在A房，现原告以自己为A房的承租人为由诉讼来院，要求被告迁出A房。该案涉及到对当事人的争议范围如何确定问题，有人认为应按照一份拆迁安置协议将其他房屋共同作为争议标的、所有安置人员均为当事人处理。也有人认为应以有争议的一套公有住房调配单为依据，调配单上所列人员作为当事人处理。当事人只起诉A房使用权，如法院仅处理该一套房屋，根据住房调配单，被告的住房份额在C房，似乎应判决支持原告的诉讼请求。但如此判决，被告的住房问题如何解决？如果由被告另行起诉，可能存在安置人员之间因人身关系的变更、双方不宜同居一室等情况，给法院的审理带来难度。故笔者同意上述第一种观点，即由法院综合考虑当事人的实际情况，统筹安排房屋居住。这样有利于彻底解决纷争，避免当事人讼累，社会效果也较好。

二是拆迁按户籍人口安置分得多套公房，其中几套已由承租人购买下产权，其余被安置人员对该产权房是否仍享有居住使用权或受补偿的权利？沪高法（1996）250号上海市高级人民法院关于印发《处理公有住房出售后纠纷若干意见》的通知等18条规定：“房屋产权人要求无产权的原公房同住人迁让的，对有抚养、监护关系的同住人应保护其房屋居住使用权；对其他同住人可根据其在他处有无住房等情况，分别作出处理”。该处“同住人”应理解为《新条例》的“共同居住人”，该条规定总的来说较为原则，未区分房屋来源等情况，对拆迁时按户籍人口安置的“同住人”如判决迁出的，是否应补偿、如何补偿未作具体规定。笔者认为，审判实践中应区分该同住人他处有无住房、他处住房与争议房屋取得的先后顺序。如该同住人他处有住房，可判决该同住人迁出，其中如他处住房的取得后于争议房屋的取得，对该同住人可不予补偿；如他处住房的取得先于争议房屋的取得，对该同住人可适当予以补偿。

四、房屋动拆迁安置补偿款问题
根据有关政策，新疆等地知青及其子女回沪，首先必须在沪落实户口，故不少知青及其子女投亲靠友将户口迁入亲属朋友家中。因户口所在地住房紧张，知青及其子女只能在外借房居住，故“人户分离”的现象较为普遍。平时尚能相安无事，一旦户口所在地房屋遇动拆迁，知青及其子女为房屋安置补偿款问题，极易与在其落户的亲属产生纠纷。《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》第五十四条规定“拆迁人给予房屋承租人的货币补偿款、安置房屋归房屋承租人及其同住人共有”。根据解释，同住人是指“在被拆迁居住房屋处有本市常住户口，拆迁许可证核发之日时在该房屋处已实际居住生活一年以上（特殊情况除外），且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。结婚、出生可以不受上述居住一年和他处有无住房条件的限制”。回沪知青及其子女因“人户分离”，不能满足上述“实际居住生活一年以上”的要求。市高院《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》第五条第一款第3项规定：“在被拆迁公有居住房屋处有本市常住户口，因家庭矛盾、居住困难等原因在外借房居住，他处也未取得福利性房屋的，可被视为同住人”。回沪知青及其子女的情况即符合该项规定，属“同住人”的一种“特殊情况”，有权分得房屋安置补偿款。但如果回沪知青及其子女在户籍迁入被拆迁房屋处时曾作出承诺，对拆迁房“只报户口，不享受居住等权利”的，则应按照上述《解答》第六条规定处理，即应认可该承诺或协议的效力。