低收入者住房的解决之道－－香港公屋制度的启示

　 自１９９８年中国内地住房制度由高度福利化向以市场为导向的住房制度改革以来，内地已逐步建立了以市场配置资源为主的住房新体系，但是最低收入家庭住房保障制度建设进展相对滞后，虽然早在１９９９年４月，政府部门就已出台《城市廉租住房管理办法》，希望通过廉租房计划来解决城市低收入家庭的住房问题。

２００４年３月１日开始实施的新《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》和今年５月１日起实施的《城镇廉租住房租金管理办法》，进一步明确了地方政府负有为低收入人群提供廉租住房保障的责任。但从内地各城市廉租房计划的实践来看，存在着许多问题有待解决，如地区发展不平衡、廉租住房保障资金来源不稳定、覆盖范围过窄、保障水平低、管理机制不完善等。近几年来，一些城市的商品房价格持续大幅上涨，城市低收入人群的住房矛盾越来越突出，亟须加快推进城镇廉租房计划的落实。

从世界范围来看，为低收入人群提供必要的住房保障，是各国政府普遍需要解决的问题。二十世纪五十年代，许多国家和地区纷纷推行公共房屋计划。其中香港的公共租住房屋?简称公屋?制度，是为数甚少的成功典范。香港政府于１９５４年开始实施公共房屋计划，经历五十多年社会、政治、经济的巨大变迁，在解决各种问题的过程中逐渐形成一套完善的公共房屋制度，不仅持续大规模地提供着公屋，并且致力于为公屋居民提供满意的居住质素和管理服务。截至２００４年３月底，香港约２０１．９万人?占香港人口的３０％?居住在香港房屋委员会提供的公屋，租住公屋单位的数目为６４．８万个，占全港房屋单位总数约三成。

香港公共房屋计划的巨大成功，与香港政府的长期积极投入、公屋管理部门高效务实的专业运营和管理、有效的财政资金安排密不可分，这些成功的经验为中国内地处于起步阶段的廉租住房保障体系提供了宝贵的借鉴。

一、专业化的运营和管理

香港公屋计划得以成功的主要因素之一，是自开始兴建公屋以来，就有相应机构专门负责公屋事宜。１９７３年新的香港房屋委员会?房委会?成立以前，香港各类政府公屋由不同的部门兴建和管理，包括工务司署兴建、徙置事务署管理的徙置区；工务司署兴建、委托前香港屋宇建设委员会?（房委会前身）?管理的政府廉租屋；前香港屋宇建设委员会辖下的公屋。１９７３年，香港房委会根据房屋条例成立，合并了原属不同系统的公屋，根据政府整体房屋政策大纲，负责统筹所有政府公屋供应、编配和管理事务，通过其执行部门房屋署规划及兴建公屋。

房委会注重成员在社会和专业背景方面的多元化。房委会辖下不同的常务小组委员会，分别负责处理策划、建筑、投标、商业楼宇、财务及资助房屋等事务。小组成员除包括房委会委员外，还邀请各界人士担任，广泛代表不同的专业领域和社会层面，以确保房屋政策的研究和制订，能反映社会不同阶层的意见。对于房屋事务，房委会聘用专业房屋事务经理管理辖下房屋。

有效的公共房屋政策必须与整体的城市规划和地政政策相配合，为公屋租户提供方便的交通网络、商业设施及其他配套设施，才能保障租户的生活质素。在公屋的发展中，香港房委会不仅在城市规划中扮演积极的角色，着力建设有效率的公屋社区和发达的交通网络，还尽量争取各项配套设施的同步完成，并通过对公屋进行持续的维修、改善和重建计划，提升公屋的居住条件。每个屋宇的建设，都由一个小组定期审查各方面工程的进展。房委会的执行部门房屋署不单负责协调内部屋宇建设工作的进度，同时还和政府其他有关部门建立紧密联系，保证屋宇建成之后，其他必须的设施如水电、公共交通服务等可以配合投入服务。

二、政府土地政策的支持

香港公屋计划的成功也离不开政府土地政策的支持。公共房屋的供应情况在很大程度上取决于政府的土地政策。香港政府对公屋建设最大的资助是免费拨地给房委会。政府定期及准确评估房屋需求，供应足够建屋土地并提供配套的基础设施。

为达到土地供应平稳，政府尽量灵活和弹性地处理土地供应，并订立了一套拨地准则，决定对私营和公共房屋用地的供应，为不同密度的私营和公共房屋订立适当的比例，集中用面积较大和发展密度较高的土地来发展公共房屋。房屋用地督导委员会审批土地发展用途，预测房屋发展所需的土地供应量，以及公共房屋的供求。

通过细致的规划，房委会尽量避开在城市贵重地皮上兴建公屋，以善用资源，让政府将贵重地皮出售作私人物业发展或其他盈利性项目，避免公共房屋用地和其他土地用途之间的冲突并使政府能够获得最大化的卖地收入。

香港政府提供给房委会兴建公屋的土地包括已平整和未平整土地。房委会并不负责土地的平整工程，政府承担公屋新地盘平整工程所需的款项。这就使得房委会避免了平整土地过程中可能遇到的诸如汇集土地和收地过程中当地居民的强烈抵抗，各有关政府部门冗长的磋商、评估，重新分区的冲突等种种困难，并大大降低房委会提供公屋的成本。

三、有效的资金安排

充足稳定的资金是公共房屋成功发展的必要条件。香港公屋建设的资金来源途径主要有两个：一是政府通过免费拨地、拨出资本和贷款提供资助；二是房委会通过出租公屋及其附属商业楼宇、出售自置居所单位获得维护及兴建公屋所需的资金。

在香港建设公屋的初期，香港政府通过直接注资或提供土地的方式，资助公屋的发展。１９７３年，新的房委会成立后，政府以免费拨地及贷款的形式提供资助。１９８８年，房委会进行改组，由政府资助部门成为自负盈亏的财政独立机构，但政府仍免费拨地及以优惠条件拨出资本对其提供支持。

根据房委会与香港政府在１９８８年达成的财政安排和１９９４年达成的补充协议，政府对房委会之前的部分投资１３５亿港元，成为无息永久资本。由前“居者有其屋计划基金”转拨的２８亿港元现金结余，以及政府于１９８８年与１９９３年期间注资的１００亿港元，转换为有息借贷资本，房委会须分１４年以５％年息逐季向政府偿还上述的借贷资本。此后，政府不再向房委会进一步注资。

房委会的经常性收入来自公屋租金收入、公共房屋附属的商业楼宇租金收入、出售资助自助居所收入。在租金政策上，房委会以租户的负担能力作为厘定公屋租金的主要考虑因素。其他考虑因素包括屋宇价值、通胀、差饷，以及维修及管理费用。

由于房委会长期奉行低租金的政策，公屋一直以赤字运行，需要巨额补贴。以２００１／０２年度为例，房委会公屋租金收入为８９．１亿港元，但出租公屋运作赤字达２４．４６亿港元，平均每个出租公屋单位每月赤字为２３７港元。房委会主要通过两种途径补贴公屋，以资助兴建公屋的庞大资本开支和补贴公屋营运开支的长期巨额赤字：

其一是按市值租出公共房屋附属的商业设施和非住宅设施，如商场、街市铺位及停车场。房委会辖下公屋小区附属设施齐全，不仅方便居民生活，也使房委会成为香港最大的商场及停车场设施业主，其市场占有率分别约为１１％和１６％，房委会每年通过出租商业楼宇可获得十几亿港元的盈利；

其二是通过各种自置居所计划出售房屋。自 １９７８年起，房委会通过居者有其屋计划、私人机构参建居屋计划和混合发展计划，以及租者置其屋计划等各项资助自置居所计划，共推出超过４２．２万 个房屋单位，以折扣价出售给合资格的家庭及人士。

自１９９０年代以来出售自置居所在房委会收入中所占比率约为５０％左右，房委会每年从中获得可观稳定的盈余。如２００１／０２年度，房委会从出售自置居所获得盈余达３２．２６亿港元。但是，为了配合政府２００２年１１月重新定位的房屋政策，把工作重点重新放在提供公共出租房屋上面，自２００３年起，房委会停止各项出售自置居所计划，对其财务状况产生了重要的不利影响。２００３／０４年度房委会整体运作赤字达５．８９亿港元。如果没有其他大笔收入来源，房委会难以自负盈亏维持公屋的持续发展。

为此，房委会决定分拆出售旗下大部分商场及停车场，成立领汇房地产投资信托基金，并计划把该基金在香港联交所上市。房委会预计从分拆出售中可获得总收益为３２０亿港元，有助短期内应付公屋运作赤字，为房委会从长远方面推行各项节省成本措施、改善财务状况赢得时间。

四、明确的房屋政策定位与不断完善的准入与退出机制

在公共房屋发展中，如何使公屋提供给真正有需求人士，也是香港政府面临的一个挑战。香港政府的总体房屋政策定位是，政府基于社会发展和社会公平而介入，满足那些市场不能为其提供基本住房的低收入人群的住房需要，中高等收入人群的住房需要，由市场供应。政府在房屋市场扮演的补漏者角色，决定了其必须建立一套有效的机制，筛选出有真正住屋需要的家庭作为资助对象，其实现途径就是：准入机制与退出机制。

目前入住公屋的家庭分为以下几类：?

１?受清拆、重建、天灾等影响而无家可归者；?

２?因体恤理由而需要房屋安置者。体恤安置个案由社会福利署署长推荐。此等个案的申请人一般都有个别困难，诸如严重疾病、弱能或社会问题；?

３?初级公务员及退休公务员；?

４?调迁及舒缓挤迫居住环境；?

５?不能负担租住私人物业昂贵租金的家庭。

这类家庭是入住公屋数量最多的家庭，他们需要在公屋轮候册上登记，并要接受家庭收入和资产审查；房委会每年检讨轮候册收入及资产限额，以确保限额配合当前的经济和社会状况，并确保真正有需要的人才符合资格申请公屋。若住户虚报资料，房屋委员会可终止其租约，并可根据法律规定予以检控。香港房屋条例规定，任何人士如故意向房屋委员会虚报资料，即属违法，一经定罪，可判罚款２００００港元及监禁６个月。

早期对于租住公屋的住户，并没有设定受资助者经济状况改善之后，是否要迁出公屋。自７０年代中期开始，香港经济高速增长，居民收入普遍增加。许多公屋租户家庭经济状况得到明显改善，有些公屋住户甚至拥有私人住宅物业。不加区别地继续对那些经济状况已经大大改善的家庭提供公屋，对那些等候在公屋轮候册上和租住私人住宅的家庭来说，有失公平。

１９８７年４月起，房委会开始实施公屋租户资助政策，目的是减低对经济能力较佳的住户的资助，确保房屋资助能给予真正有需要的人。根据该政策，在公屋居住满十年的租户，须两年一次申报家庭收入。不申报收入或家庭收入超逾所定限额的租户须缴付额外租金。１９９６年６月进一步实施维护公屋资源合理分配政策，收入和净资产值超逾所定上限或不申报收入和净资产的租户，须缴交市值租金并于一年内迁出所住的公屋单位。

自从公屋租户资助政策和维护公屋资源合理分配政策实施以来，房屋署已成功收回约３．４万个公屋单位，重新编配给有需要的人士入住。同时，现有约１．６万个公屋住户需缴交额外租金，数额每年约达１．７亿港元。２００４年２月，房屋署成立特遣队，专责调查滥用公屋单位的富户，２００４年共约八百多间公屋单位被收回，分别属于被非法使用、丢空或转租的单位。

纵观那些政府直接提供公共房屋，但却没有取得预期效果的国家和地区，其问题主要在于政策定位失当、监控机制失灵、分配机制错位、财政压力、居住整体质素差而导致公共房屋社区标签化等。香港公屋计划之所以能够持续大规模发展，正是在不断克服这些难题的基础上取得的，为内地廉租房计划提供了很好的借鉴。

首先，香港公屋计划半个多世纪的成功发展，有赖于专门机构长期有效的执行政府房屋政策，通过多种途径为不断增加的庞大公屋单位提供资金及专业有效的运营和管理服务。

其次，香港政府为公屋的兴建和发展提供了坚强的后盾。政府不仅从土地政策和资金安排上提供大力支持，而且将公屋纳入到整体的城市规划和地政政策中去，使香港房委会能够有效率地以较低的成本大规模提供公屋，并避免公屋成为孤立和标签化的社区。

第三、政府不仅仅是从社会福利的角度去提供公屋，而且从财政安排上考虑成本效益，设法使房委会从政府直接资助的部门转为自负盈亏的机构，避免了庞大公屋计划造成巨额财政赤字，这是公屋计划持续发展的一个重要原因。

第四、房委会在政府总体房屋政策框架下，通过不断改进、完善公屋住户准入退出机制，促进有限的公屋单位得到公平合理分配，为有真正住屋需要的人提供房屋，保证了公屋住户具有一定的流动性和公屋计划的持续性。

（作者：王坤 王泽森，分别为香港城市大学经济及金融系研究员、副教授）