蔡继明:小产权房的制度根源及治理方略

　　一、问题的提出：小产权房问题大量存在而且波及面广

　　所谓的小产权房是一些村集体组织或者开发商出售其在集体土地上建设的房子。目前的小产权房，一种是在村集体所有的集体建设用地和宅基地上建成的房子;另一种是占用耕地违法建设的。我们在这里讨论的主要是在集体建设用地和宅基地上建设的那些小产权房。从价格上看，小产权房价格只有同样位置商品房价格的40%～60%。

　　小产权的房屋由于没有完善的销售手续，因此数量很难统计，但一些机构、专家的抽样调查却显示，小产权房屋的数量惊人：有人估计北京大概占了20%左右而且已售和在建的小产权房很快就会超过1000万平方米，在西安估计已经占到25%～30%，深圳这样的城市占的比重就更高，有的可能高达40%～50%。而根据济南市有关部门的统计，该市小产权项目总面积仍有1000多万平方米。

　　小产权房不仅大量、广泛地存在，同时还牵涉各个方面的利益。

　　首先，建设小产权房的村镇集体和村民都可以通过小产权房的建设在房地产市场的发展和城市化进程中分得一杯羹，也使得大量集体土地进入市场流转起来，创造了更大的收益。

　　其次，城市居民可以购买到价格相对合理的住房，在一定程度上缓解了住房难的问题。

　　小产权房的出现与我国现行的土地管理体制、房地产市场一般的交易秩序相矛盾。因此，国务院曾经多次以会议和通知的形式要求城市居民不要购买小产权房，特别是2008年1月8日国务院办公厅又下发了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》。国土资源部也多次发出“风险提示”。可见中央政府相当重视小产权房问题。

　　对于地方政府来说，小产权房在其建设与交易过程中没有经过国家征收等程序，因此各级政府很难针对小产权房的开发过程征收相应的税费或获得土地出让金。因此，有些严重依赖“土地财政”的地方政府对小产权房的开发加以不同程度的限制。例如北京、济南等城市都拆毁了部分小产权房建设项目。

　　但是，到目前为止，中央政府和地方政府出台的各项针对小产权房的政策都没有取得预期的效果，市场上仍有许多小产权项目正在进行建设和交易。由于小产权房问题涉及利益面很广，广泛存在，而且是关乎国计民生的一个重大问题，因此值得我们进行深入的研究，提出相应的对策建议。

　　二、催生小产权房的主要原因

　　(一)城市房地产价格居高不下。

　　小产权房最吸引人的地方就在于其价格优势，这从另一个角度也说明了现在全国许多大中城市高企的房价正是催生小产权房的重要原因之一。2006年和2007年我国的房地产市场价格经历了一次全国性的上涨。根据国家统计局发布的数据，2006年全年，全国房价平均上涨5.5%。北京、深圳是房价上涨最快的城市，分别达到10.4%、10.0%。截至2007年6月，北京普通住宅开盘整体均价10280元/平方米，比5月份上涨了20.4%。虽然年后稍有回落，但据预测，2007年北京市房地产均价仍上涨了11.74%。由于我国经济社会发展并不平衡，若干大城市的房价长期快速上涨，远远超出了当时当地一般就业人员的收入水平。与此同时，政府经济适用房、廉租房的建设却始终无法满足这些住房需求。小产权房存在着大量现实的购买群。

　　(二)土地制度安排留下了农村集体建设用地流转的空间。

　　《中华人民共和国宪法》第8条中明文规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山”。其第10条中也明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”而《中华人民共和国土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”其第62条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”

　　根据以上法律规定，在农村集体所有的宅基地和集体建设用地上，农民可以自行经营，而且农民自建的住房也是可以进行交易的。

　　国土资源部的一位副总督察曾特别指出：“建设使用农村集体土地，法律规定只有四种情况：一是农民的宅基地;二是农村公共设施的用地;三是农村兴办的村办企业或者联营企业;四是根据担保法，使用农村集体用地抵押权实现的时候可以允许。除此以外，都是现行法律不允许的。”从另外一个方面来解读，这就意味着在这四种情况下建小产权房，就不涉及所谓的“违法”问题。这里还有一个核心，就是只要不是占用耕地，办好相关小产权房建设用地的手续，就不应该存在什么大的原则问题。

　　正是因为政策法律规定中存在很多模糊不清的地方，在合法与非法之间给小产权房留下了一个擦边球的空间，才导致了各地小产权房建设的泛滥。

　　(三)农地制度安排中的不合理因素导致了农民在土地增值的利益分配格局中没能得到合理的价值补偿。

　　农村集体建设用地和城市建设用地产权地位的不平等表现在：城市国有建设用地有正式的土地使用权拍卖市场，实行市场定价，而农村集体建设用地流转的使用权市场体系和价格制度一直没有建立起来，以致造成“同地不同价”;城市建设用地使用主体有使用权证，可以抵押到银行等融资机构进行再融资和资产评估，而农村建设用地没有使用权证，也不能进行上述的抵押和融资行为，不具有资产功能。同时国家对农村集体建设用地的用途还进行了严格的规定，一旦转变用途还需要经过国家相关部门的审批和征收。这直接导致了农民在土地快速增值的过程中没有得到合理的利益补偿。根据国研中心课题组的调查，在目前“合法的”房地产开发过程中，土地增值部分的收益分配，只有20%～30%留在乡以下，其中，农民的补偿款仅占5%～10%;地方政府拿走土地增值的20%～30%;开发商则拿走土地增值收益的大头，占40%～50%。

　　而小产权房则是农民集体直接自发在其集体所有的集体建设用地和宅基地上建设的房产，不需要缴纳类似开发商为获取土地交给政府的土地使用权出让金(其中包括由政府出面征收农民集体土地支付的征地费用);此外，由村集体牵头开发，也省去了开发商;而建筑商就是当地农民。如此一来，小产权房的开发就又省去了基础设施配套费等市政建设费用。另外工程设计建设的投入、配套开发建设费用(如学校)、应缴纳的税款、营销费用等房地产商的成本费用也都大大节省。因而其开发成本，相比真正的商品房成本能低过1/3。这也是小产权房市场价格低廉的决定性因素。而在这一开发过程中，农民集体通过出售小产权房获得的收益远远高于政府征收土地的补偿金额。

　　三、若干建议

　　对于那些违法违规占用农地开发建设的小产权房项目要坚决地予以取缔。要加强农村集体所有土地的审批力度，对以租代征等违规使用土地的现象要坚决予以制止。但是对于那些在农村集体建设用地和宅基地上建设的小产权房，在政策上则要加以区分，要尽量利用经济手段、用科学发展的长远眼光来提出对策，解决问题。

　　(一)从短期看，政策要承认现实，平衡各方利益。

　　从短期来看要承认事实。有些小产权房是村集体之间通过整合集体所有的建设用地和宅基地，然后再在整合之后的集体土地上建设的。这事实上是对集体土地有效入市流转的一种尝试。这类小产权房不仅解决了城市居民住房难的问题，也实现了农民增收，在一定程度上缓解了民生问题。因此，在短期政策层面我们建议：

　　1.小产权房在很多城市大量存在，很多城市居民都已经购买了这类房产，这也证明了小产权房的确是存在一定的供求市场的。因此，除非严重影响国家和城市的统一规划，对于那些合理合规合法建设的小产权房，在补办相关手续、补交相关费用之后应当给予相应的正式产权，或者政府通过收购等方式将这些小产权房转变为经济适用房或回迁房。为了防止不纳入规划建设房屋现象的进一步蔓延，对于正在建设和新建的小产权房则要抓紧纳入城市统一规划当中，经过合理的审批程序予以确认或者制止。不能因噎废食。

　　2.现在国家颁布的各项政策，都是全国一刀切的行政命令，而对于集体建设用地上建设的这种小产权房，如果能够形成市场交易和合理价格就应该努力运用经济手段进行调控，而不是单纯运用行政手段甚至进行大面积的拆毁。这样可能会激化社会矛盾，把好事变成坏事。

　　其一，只要政府能够有效地遏制城市房地产价格特别是住房价格不合理的上涨，推出大批廉租房和经济适用房，何以会有大量城镇居民到农村去买房?

　　其二，只要严格土地用途管理，确保城乡建设规划落实不走样，又何必限制集体建设用地用于商品住宅开发，又何必担忧城镇居民到农村购房?

　　其三，只要集体建设用地能够有序合法地进入市场，只要集体建设用地的所有权能够在经济上合理地实现(流转价格公平合理)，只要农民的宅基地能够实现有偿使用和有偿转让，农民又何需自行在建设用地或宅基地上建造商品住宅?

　　其四，如果政府给予农业有力的保护，对种粮农民给予合理优厚的补偿，保证用于农业的土地收益不亚于非农业用地，农用地非法违规转变成非农业用地的现象自然会减少。

　　短期的经济手段应注意以下两个方面：首先，小产权房的建设可能的确会导致地方政府土地出让金收入的缩减，中央在多次利用货币政策调控房地产市场的同时，也应该考虑利用财政政策，通过加紧改革现行税收体制中央、地方分成不合理的问题来缓解地方财政过度依赖于土地收入的问题。根据国研中心课题组公布的实地调研数据：在东部一些县市，除了难以准确统计的土地收费，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40%，而出让金净收入又占政府预算外收入的60%以上。现阶段随着地方上医疗、住房、社保等各项公共产品提供力度加大和地方经济增长，中央和地方在税收体制上的分配格局应当尽快加以合理的调整。如果能够有效压制住土地财政日益泛滥的势头，再加强对开发商的规范和监管，商品房的价格就会趋于合理的空间。其次，在我国税收收入逐年稳步递增的情况下，中央和地方都应加大财政转移支付力度，尤其应当主导建设更多的经济实用房、廉租房和限价房。如果政府能够提供足够数量、价格合理、区位适宜的此类公益性住房，并且形成合理有效的分配机制，那么小产权房就不会具有如此的规模和吸引力。

　　(二)从长期看，要深入进行土地产权变革，给予农村土地真正完整的产权。

　　《土地管理法》第10条对集体土地产权作了如下规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。

　　从上述规定中，我们不难看出，集体土地产权有三级主体，产权主体不清晰。由于产权主体不清晰，集体土地的处分权和收益分配权究竟应该由谁行使就很难说得清。我们讨论的小产权房是村集体或者乡镇集体领导村民在其集体所有的建设用地上开发的，但是却是“小产权”甚至“无产权”的房子。政府对农村集体土地的用途、转用征收都做出了限定，其实这种集体产权是一种不完整的产权。同时城市国有土地的产权却相对比较明确，国有土地和农村土地其实是同地不同权。而在现行体制下，除非根本不能反映土地稀缺性的集体内部交易，农村集体土地希望进入市场进行交易就必须通过国家征收，这样农民就无法得到土地增值的巨大收益。

　　因此，从长期来看我们提出如下建议：

　　1.各级政府要制定出具有相当前瞻性的城市规划，先有统一和相对稳定的城市规划，房地产市场才能顺利地进行交易。

　　2.明确农村集体产权的主体，使农民真正获得完整的土地产权。农民集体建设用地流转下一步改革的目标应该是对流转土地的产权主体、权利和利益边界进行法律确认，还原农民作为土地资产所有者的地位和应得的权利。这一方面有助于保证农民根据其产权地位分享城市化的成果，另一方面也有助于遏制基层政府卖地的冲动，有利于形成和谐的微观市场结构。

　　3.建立统一的城乡建设用地市场。要加强城乡土地市场体系建设，实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”，达到“同地、同权、同价”。进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡集体建设用地相同的权益，“同权”是根本。同为建设用地，已经不存在土地转用问题，应当具有平等的产权，实行“同地、同权、同价”。形成统一的市场后就能够形成有效反映城乡建设用地稀缺性的真实土地价格。形成有效的激励机制和统一市场才是解决这一问题的根本出路。