南方周末：小产权房不得买不意味着不解决问题

    不得购买小产权房并不意味着不去解决小产权房问题。实际上，明年1月1日起实施的城乡规划法将强行拉开解决小产权房问题的序幕，而农村建设用地使用权流转与其说是土地管理问题，不如说是中国最大的国民收入分配问题

    12月11日，国务院常务会议指出，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。很快，国土资源部又再次予以重申。

    在我看来，国务院这一会议决定的确强调了城镇居民不得购买小产权房，但是并没有强调不去解决小产权房问题。这是第一次公开报道国务院常务会议研究小产权房问题，这反倒说明小产权房已经成为国务院关心的重点、热点民生问题之一。

    截至2006年底，中国城镇人口已达到5.8亿，城镇化水平也达到了40%多。通过带房入城、旧城改造、合村并镇、新农村建设、城镇居民的依法建造、村集体直接开发、合作开发、各种形式的信托持有等多种途径，小产权房已有大约50多亿平方米，约占现存中国农村270亿平方米村镇住房的20%以上。

    伴随着多样化的城市试点，小产权房的规模还在不断增加，目前总体上接近我国120亿平方米城镇住房的40%，小产权已经成为中国最重要的房产权利类型之一。目前来看，仅靠广东、成都、重庆、天津、上海等地的试点办法已不足以应对小产权房的洪流了，以新的全国性的法规统一解决小产权房问题已成为改革的必然。

    小产权房之所以大面积发展、四处开花，主要原因在于小产权房价格便宜，而小产权房价格之所以便宜，不在于建设成本比城市商品房低多少，而在于地价便宜。受惠于国内资产价格的上涨，小产权房不仅受城里人欢迎，也受农村人欢迎。

    但是，从土地管理的角度来说，小产权房带来的坏处是盖一栋小产权房，少一块土地，另外，小产权房引起争议的地方在于它往往是私自发展起来的，并没有通过规划部门的有关规划。因此治理小产权房应该是土地和规划两法并用，而且理想的方法应该是先由土地法立规矩，后由规划法划方圆。但是目前立规矩的没来，划方圆的倒先来了。

    虽然国土资源部、全国人大仍在研究集体土地法的有关问题，但建设部主力推动的城乡规划法立法已获成功。城乡规划法将从明年1月1日开始施行，现行的城市规划法废止。城市规划法转变为城乡规划法，一字之差，却标志着中国将从2008年元旦起彻底改变城乡二元结构的规划制度，进入城乡一体化的规划管理时代。不过与此相反，农村土地使用权的商品化却仍然得靠征地制度这个独木桥来实现。

    本应与城乡规划法同期出台的集体土地管理法规的延缓出台，导致了中国集体土地使用权流转、乡镇企业建设用地、宅基地、小产权房等问题获得了巨大的灰色运转空间。建设部推进城乡规划法的快速举措已使主管土地政策的国土资源部处于追赶状态。明年元旦城乡规划法的施行又使中国的600多个城市，1600多个县获得了中国32万多个村镇规划的主导、主审权，这将是中国规划史上最大的一次放权，也是地方政府主导集体土地利益调整的最大的历史机会，有本事的地方政府可以将大量灰色的历史遗留问题转为合法。对有关小产权房，两千多个县市政府完全就可以依法进行行政调整和补办一些手续了。可以说，城乡规划法实际上强行拉开了解决中国小产权房的序幕。

    无论是基于对宪法的责任，还是要加强对城乡土地规划的管理，国土资源部都必须对集体土地使用权的流转和小产权房问题表达意见。如果国土资源部做不了，就需要国务院出面行使。对此大体可以有四个途径：其一，修改土地管理法，建立有关集体所有土地特别是农村建设用地的流转体系和权利安排；其二，制定有关条例，初步建立农村建设用地制度和促进集体建设用地使用权进入市场；其三，国务院或国土资源部发布有关集体土地改革的行政通知，以政令的方式确立集体建设用地的改革路径和架构；其四，确立由地方政府试点解决的过渡性安排。无论政自何方，都不可能激化矛盾，使国民利益问题变为社会冲突。小产权房问题改革的实质就是要实现中国历史上又一次以土地为主的财富再分配，确立高速前进的中国城乡建设的利益平衡，解决土地使用权的商品化。

    根据国土资源部2006年土地利用变更调查结果，全国居民点及独立工矿用地是3.95亿亩，农村非耕农用地3.83亿亩。中国农民从小农经济、庭院式居住的状态转型为集约化、规模化、城镇化的现代化居住状态已经是大势所趋。因此3亿多亩农村集体建设用地将具备巨大的改造条件和改造利益。农村建设用地使用权流转的理论价值将超过10万亿人民币，这笔财富是解决中国城乡一元制的宝贵财富。

    因此，农村建设用地使用权流转与其说是土地管理问题，不如说是中国最大的国民收入分配问题。过去30年的中国城镇化的最大受益方可能是地方政府，未来30年土地改革的最大受益方应该是人民，特别是农民。

    (作者为独立学者 武建东，曾任职国务院住房制度改革办公室)

《南方周末》