遭遇政策瓶颈：小产权房何去何从

日前，国土资源部副部长鹿心社就“贯彻土地利用总体规划纲要，实行最严格土地管理制度”接受媒体专访时表示：第一，小产权房不符合我国现行法律规定，不受法律保护；第二，要采取行之有效的措施，严禁小产权房进

　　日前，国土资源部副部长鹿心社就“贯彻土地利用总体规划纲要，实行最严格土地管理制度”接受媒体专访时表示：第一，小产权房不符合我国现行法律规定，不受法律保护；第二，要采取行之有效的措施，严禁小产权房进一步发展；第三，要深入研究，分类分析，采取针对性措施，化解历史形成的小产权房问题。

　　鹿心社说，党的十七届三中全会提出了建立规范的农村土地管理制度，其中土地流转是很重要的内容。国土资源部正和有关方面抓紧制定相应的办法措施，最近会有一批相应文件陆续出台。

　　小产权房已成大问题

　　小产权房，是指在农村集体用地、宅基地或农地上建设起来的房屋。由于中国农地不能流转，小产权房一直被视为非法。目前，中国城市居民拥有的小产权房已占到村镇房屋建筑总面积330亿平方米的20%以上。在经济不景气之时，小产权房价格优势愈加明显，比商品房便宜50%～70%，将给商品房带来很大的冲击。近期有网站调查数据显示，深圳人有七成考虑买农民房。

　　事实上，涉及人数多达上百万的小产权房早已成了管理层的一块心病：一边是18亿亩耕地红线碰不得，一边是涉及民生的住房问题。

　　2008年8月，国土资源部执法监察局局长张新宝表示，相关部门已对全国部分城市小产权房问题进行了抽样调查，并已起草相关报告上报国务院。

　　报告内容显示：对于在建、新建小产权房，一律严格查处、整顿；而对于已经形成规模性入住的小产权房，则要妥善予以处理。

　　由于现行《土地管理法》明确规定：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。”农村集体土地只允许农村集体经济组织自建自用，即集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房，但不得出让、转让或出租集体土地使用权，就是说集体建设用地向本村镇以外的企业和个人的流转行为是被法律禁止的。

　　因此，小产权房成为客观并且成片存在的“灰色现实”。

　　政策或有松动可能

　　2008年10月9日十七届三中全会的召开，全国上下都在密切关注决策层针对城乡土地二元化制度的改革方案，是否会为解决小产权房这一历史遗留问题提供参考依据。

　　据悉，早在今年3月召开的一次研讨会上，不少学者就呼吁小产权房应当区别对待。可以列入历史原因形成、规划属于建设用地、不涉及开发商介入成片商业开发这些范畴的小产权房，可以考虑将其合法化。

　　而所谓“历史原因形成”，是指在现行《土地管理法》颁布实施以前建成的。因为在1998年8月修订《土地管理法》和1999年5月国务院发布《严禁炒卖土地的通知》之前，相关法律并没有明确禁止城镇居民购买农民住宅。有学者提出，将历史形成的小产权房列入非法范围，违背了立法应具有的连续性。

　　此外，部分学者提及，应注意把乡镇企业用地、乡村公共利益设施用地上的小产权房与宅基地上的小产权房区分开；把符合规划合法开发的小产权房与违法开发的区分开；把城市规划区内的小产权房与规划区外的区分开。

　　但是，当土地改革的真正主角——农村集体建设用地流转试点尚未实质推进的时候，倒是龙套“抢了戏”——星火燎原的小产权房，迫使决策层不得不率先出手，解决问题。小产权只是中国土地制度问题的冰山一角，与此同时推进的还有土地管理法的改革。中国土地制度的改革，从来不能给予过高的期望，在这个各方利益纠结难以理顺的领域，我们似乎可以窥见中国体制改革的共性，而这恰是关注小产权房未来命运的价值所在。

　　在此，回顾小产权房政策的沿革是必要的：

　　2007年6月，原建设部发出购房风险提示，提醒购房者，以城镇居民身份到农村购买农村住房，不符合现有土地管理制度的规定，也就是说，城镇居民购买小产权房的行为没有法律保护，也不具备法律效力。

　　2007年12月，国务院总理温家宝召开国务院常务办公会研究促进节约集约用地和依法严格管理农村集体建设用地问题，会议明确要求城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。

　　2008年1月，国务院下发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，明确指出，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。通知指出，任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。

　　2008年1月，获得“城乡统筹综合改革试验区”身份的成都、重庆相继下发文件，以不同方式试探小产权房合法化的工作。

　　2008年6月，北京市政府批转北京市发改委相关文件，提出对于处在北京第一道绿化隔离带区域内的农民就地上楼后，剩余的房屋，可以入市流转。

　　2008年7月9日，国土资源部将有关小产权房的调查情况上报国务院，并提出相应解决与处置建议。

　　2008年7月15日，国土资源部下发通知，要求尽快落实农村宅基地确权发证工作，但同时明确指出，不得为小产权房办理任何形式的产权证明。

　　在一部分人看来，小产权房的存在是对法律尊严的挑战，应本着“有法必依、执法必严”的原则“围剿”它，但问题也许不这么简单。农村土地产权的集体所有性质是受《宪法》保护的，而《土地管理法》也并不禁止农村土地转为城市建设用地，它所禁止的仅仅是不通过国家征地程序而由土地产权人自主决定将自己的土地供应到建设用地市场。

　　所以，我们还不能那么断然地说：小产权房就是违法了。至少在笔者看来，小产权房的合法与否是一个可以讨论的话题，而不是已经有了“标准”答案。

　　在北京、天津等城市的郊县，一些内容大同小异的宅基地产权流转正在低调展开。这就是各地响应国土资源部节约集约用地号召而开展的“宅基地换房”工作。

　　宅基地换房，是指在乡镇村的规划下，村庄整体拆迁，农民搬进统一建设的新楼房。农民住房进行统一规划建设后，由于容积率提高、布局合理化，可以整理出部分空闲的宅基地。这部分通过节约集约用地节省出来的土地资源，可以根据实际情况，用于耕地保护、农村集体产业，或者通过上级政府奖励相应的城市建设用地指标，部分转为城市建设用地。

　　事实上，类似的做法早已在北京的各个近郊区县开始了尝试。但由于管理规范问题，村集体时常多报指标，超规建设，小产权房也就应运而生。

　　目前，在很多规划中已经列入城市区划的范围内，仍然存在着大量未履行转用手续而继续保持着非建设用地属性的土地，而在这一类土地上，即有大量小产权房存在。

　　消息人士透露，对于这部分小产权房，很可能采取补缴部分土地出让金的形式，使其获得合法身份。

　　小产权房的深层意义

　　回顾历史，中国从小岗村的包产到户，到民营经济的蓬勃兴起，再到国有企业的产权改革，在一定程度上，正在发生着美国经济学家科斯所说“清楚界定的产权是市场交易的前提”所提示的变革。但在劳动力和土地生产要素方面，至今仍然畏手畏脚。比如，户籍管制使劳动力的自由流动受到了限制，无法正确发现劳动力的价格；农村集体土地的所有权和使用权模糊，使农民无法分享土地增值的收益等等。

　　秘鲁经济学家赫尔南多·德·索托在《资本的秘密》一书中指出，阻碍全球4/5的人口从市场经济中获利的主要绊脚石不在于文化差异，也不在于他们缺乏企业家精神，而在于他们无法创造资本。尽管全世界的穷人有数量惊人的资产，但由于资产不能在合法的所有权文件中得到表述和确认，无法交易和流转，使这些资产成了“僵化的资产”，穷人也只能在非法的边缘寻求微薄的收益，而政府也只能空喊减少贫困的口号，却要面对日益严重的贫富分化，因为布罗代尔的“钟罩”把受到私有权保护的部分人罩在其中，而把同样需要私有权保护的另一部分人排斥在外。

　　同样，处于法律盲点地带的小产权房虽然似乎使农民多了一个财路，但他们很难利用这个资产来获得更高的增值。因此，如何把这些非法但符合历史趋势也有利于经济增长的小产权房纳入合法的轨道，是政府必须迈过的门槛。

　　或者说，小产权房的登堂入室也为中国农村土地制度改革和农民身份的解放打开一条通途。土地一直是农民最重要的资产，而此前我们的制度只允许农民固守土地(除非被征地)，不允许享有土地使用权的农民将手中的土地资产转换成其他形式的资产，哪怕他可以在农村以外寻找到更好的谋生发展渠道。而如今，随着社会经济的不断发展及改革开放的逐步推进，越来越多的农民开始选择离开土地，到城镇里去创业、生活。

　　小产权房的出现无疑是对当下土地制度的一次冲击，为将来中国农村土地产权制度非集体化，进而统一城乡土地市场打开了一扇窗户。小产权房的公开发售意味着农村土地(尽管只是宅基地)正在走向市场，而市场机制的一个必要前提就是产权。

　　产权，正是小产权房难以解开的死结。