浅谈土地权属纠纷和权益分配纠纷

　　审判实践中，土地权属纠纷和权益分配纠纷较难区分，这类案件诉至法院，法院是否应受理，往往意见不一。何为土地权属纠纷及权益分配纠纷，笔者认为，前者主要指因对土地所有权和使用权的确认不服而引发的纠纷；后者则为平等主体之间因权益分配争议而产生的纷争。在此，笔者试图通过以下案例分析研究来谈谈自己对正确区分土地权属纠纷和权益分配纠纷的一些浅见，更希望以此抛砖引玉。

　　一、案情简介

　　1987年11月1日，某市土地垦复开发公司经政府批准征用该市郊某村（经济社）的186.14亩土地，征地补偿费641260元。征地合同约定：留成地45亩，占征地面积的24％，经三通一平统一规划成宅基地180块作安置村民住宅用地，每块106平方米，价款1000元至1200元，从拨给该村的征地补偿款中扣抵。征地后，经全体村民大会通过留成宅基地的分配原则为：1988年1月23日以前出生的人口平均每人一块。村民吴某当时的家庭人口为14人，应分得留成基地14块。自1988年以来，村民吴某家的建房用地的面积没有具体丈量。2001年7月，市国土局派员同村民小组长跟村民吴某的家人对吴某家实际使用宅基地的面积进行丈量，吴家于大通路建房用地952.16平方米，文化路南一巷建房用地636平方米，文化路南九巷建房用地318平方米，大明街建房用地212平方米。2002年7月，村民小组以该村民于大通路建房用地1175.01平方米，比安排方案多占地539.01平方米，另外，于文化路建房8间，大明路建房2间比安排方案多占地212平方米等为理由诉至法院，请求返还多占用的留成宅基地，不能返还留成宅基地的应当折价赔偿损失。被告村民吴某以大明街的2间宅基地是其女儿同高村买来的为理由进行抗辩，反诉要求村民小组按分配方案再分配（欠分配）给他家五块留成宅基地。

　　二、分析研究

　　本案就涉及到土地权属纠纷和权益分配纠纷的问题，法院是否应受理，有两种不同的意见：

　　一种意见认为，原告村民小组同被告村民吴某是宅基地的所有权或使用权的纠纷。被告吴某系原告的村民，在被告使用原告分配给他的宅基地的过程中，所发生的宅基地使用权或所有权发生争议，应由土地管理部门处理。双方纠纷发生后，虽然原告村民小组向政府申请，并经原、被告会同该市国土局的人员于2001年7月对被告实际建房使用的宅基地进行实地丈量，但政府至今并没有作出处理。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理通知之日起30日内，向人民法院起诉”的规定，原、被告之间的纠纷应由政府处理，原告对政府的处理不服才向法院起诉，而原告直接向法院起诉，显然不属法院的受案范围。故对原告的起诉应予驳回。

　　另一种意见认为，本案不是留成宅基地权属纠纷而是留成宅基地的权益分配纠纷，法院应予受理。笔者赞同这种观点。

　　首先，留成宅基地的所有权属国家，使用权属全体村民共有。国家依法征用城市郊区农民集体所有的土地为国有城镇建设用地，从中安排一定数量的土地给被征用单位作为安置村民居住所必须的宅基地。从本案的土地征用补偿合同中我们不难看出，经政府批准征用该村的186.14亩土地（其中耕地28亩，其余的是坡地）出让给市土地垦复开发公司，经垦复公司三通一平统一规划成180块（面积45亩，占征地面积24％），每块106平方米，并以每块1000元至1200元的价款回售（转让）给被征地村民小组作安置村民居住用地。其土地性质属该村民小组全体成员共同拥有的国有建房用地。留成宅基地所有权属国家，使用权属被征地村的村民集体共有是明确的。笔者认为，村民集体成员共有不是一个抽象的空洞的概念，而应是在全体村民推举的村委会召集下，通过村民代表大会体现全体村民集体成员意志，并作出民主决策，由村民代表大会代表全体村民行使所有权。村民代表大会是体现全体村民集体成员意志的最高权利机构和行使全体村民集体成员享有所有权的代表。本案村民小组行使全体村民集体成员享有的所有权和处分权是全体村民集体意志的体现，是民主议定不是行政决策。其权益分配是集体组织的收益在集体组织成员之间的分配，不是隶属关系的上下级的分配关系。农村集体经济组织的收益分配形式决定了收益分配纠纷属于民事争议。

　　其次，征地补偿款的分配争议，是一种特殊的农村集体经济收益分配争议。本案中，被征地村村民大会通过留成宅基地的分配原则是截止1988年1月23日人均一块。这个分配原则包括两个方面：一是宅基地使用权的分配。二是征地补偿款的分配。无论是留成宅基地使用权的分配还是征地补偿款的分配都是来自国家征用集体所有的土地的收益分配，而留成宅基地的分配属于安置被征地村民居住用地分配。每个集体成员享有村民同等居住待遇；留成宅基地的分配还包含着征地补偿款用于安置被征地村民生活、就业的分配，每个集体成员享有村民同等收益待遇。因此，征地补偿款是对全体村民集体成员的补偿，土地共有人应共同享有，应由享有村民待遇的村民共同参与分配。

　　第三，集体组织权益分配争议不属于行政职权管理范围内的事务，人民法院应当依法受理农村集体经济所得收益分配纠纷案件。农村宅基地和征地款的分配纠纷的突出表现在于村委会擅自决定村事务，对出嫁女、招婿、丧偶、离异及继子女、大中专在校生、义务兵、外来户、独生子女户等处理不当。因此，村委会决策村事务问题上必须按照村民委员会组织法第十七条所规定的程序提请村民会议讨论，其无权擅自作主。村民会议作出的决策亦必须符合该法第十九条所规定的民主原则，应明确他们享有村民同等待遇。村委会擅自决定村事务，违反民主原则，是村委会侵害部分村民享有村民同等待遇的行为。本案的特殊性在于村民大会决策后，村委会代表全体村民集体成员行使分配权中，因某一村民或某一部分村民占用集体财产，至使民主议定的分配原则无法实施，从而形成部分村民侵害全体村民共同权益的行为，实际是部分村民和全体村民的平等权利的纠纷，双方当事人均有权提起诉讼。此类纠纷，在程序上符合《民诉法》第一百零八条的规定及最高人民法院相关司法解释精神，法院应立案受理。由于原土地管理法和土地管理法实施条例对征地补偿费的用途作了明确的规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附属物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用，由被征地单位用于发展生产和安排就业等事业。双方当事人为土地征用费的处理发生争议，不属于人民法院受理案件的范围，应向有关机关申请解决。据此，全国各地法院对上述此类纠纷按最高人民法院??84?犆袼?字第28号复函，在法律和行政法规没有新规定的情况下，普遍采取“一般不予受理”的做法。经1992年12月全国人大常委会修改后的土地管理法和土地管理法实施条例对征地补偿费有了新的规定，国家保护村民对征地款的分配权利，由此取消了原来土地管理法关于“土地补偿费、安置补助费不得私分”的规定。因此，最高人民法院??84?犆袼?字第28号复函在法律和行政法规有新规定的情况下，不宜再适用。对村民主张享有村民同等待遇的土地补偿费，安置补助费、土地分配款权益的应受法律保护。如果当事人因土地征用费用的处理发生争议人民法院不予受理，有关机关也难以解决，无论是对因为村集体经济组织之间的土地征用费产生了争议，还是集体组织与集体成员之间因土地征用费发生了争议，乡（镇）政府或是县市政府都不应当用行政手段进行处理。人民法院对当事人因权益分配纠纷提起的民事诉讼依法应立案受理。

　　留成宅基地的分配纠纷是较为典型的权益分配纠纷，充分体现了土地管理法和土地管理法实施条例对征地补偿费的新规定。因此，在审判实践中，我们要注意把握好土地权属纠纷与土地权益分配纠纷的界限，对村民因留成宅基地分配问题与村民委员会发生纠纷的案件，准确适用法律，及时处理纠纷，维护当事人的合法权益。