农民耕耘土地的“保护伞”——走近《农村土地承包法》

九届全国人大常委会通过了《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称承包法），这是一部规范我国农村土地承包经营关系的重要农事法律，标志着我国的农事法律体系逐步走向完善。农民以经营土地为生，作为土地承包关系的一方重要当事人，农民的合法权益必须得到强有力的保护，而承包法的出台恰恰为广大农民的私权保护提供了法律依据。可以说，这是我国农民耕耘土地的一张不可多得的“保护伞”。下面就让我们走近这部重要法律，观其几大“亮点”：

　　一、承包法总则：耕耘土地的“大铁犁”

　　任何一部法律的总则，都是统缆该法的主线，是该法调整对象的大宪章。作为承包法的总则，也不例外。可以说，它就像耕耘土地的“大铁犁”，划出了农村土地承包的一系列基本问题。

　　（一） 科学界定了承包对象和承包方式。

　　作为承包对象的“农村土地”，该法定义为“农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”。在承包方式上，规定了家庭承包方式和招标、拍卖、公开协商等承包方式。

　　（二） 明确阐释了承包权利和承包原则。

　　农村集体经济组织成员享有依法承包由本集体经济组织发包的农村土地的权利，任何组织和个人不得剥夺和非法限制。强调了妇女与男子享有平等的承包权利，承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权；同时，该法第7条规定了土地承包“三公”原则和“三益”关系，即公开、公平、公正原则和国家、集体、个人三者利益关系。

　　（三）合理规制了承包义务与承包保护

　　农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。国家鼓励农民和农村集体经济组织增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力；在强调义务的同时，也从保护的角度，规定“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯”，体现了土地承包方面权利与义务相一致的法理原则。

　　（四）公开确立了承包流转与承包管理

　　总则对承包方土地承包经营权的流转行为予以确立，并就承包管理作出了较为详细的规定，在中央一级，国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导；在地方上，县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理，而乡（镇）人民政府则负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。

　　二、家庭承包：理顺关系的“润滑剂”

　　家庭承包是农村土地承包的主要方式，也是实践中经常容易发生问题的环节。而解决这些问题的一个关键就是要理顺复杂的承包关系，使其逐渐润滑起来。“家庭承包”这一章恰恰起到了这一巧夺天工的奇妙作用。

　　（一）承包关系主体和内容的“润滑”

　　在发包方面，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。而对国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。接下来，规定了发包方的四项权利（发包权、监督权和制止权等）和五项义务（维护合同义务、尊重经营自主权义务、提供服务义务和组织基础设施建设义务等）。

　　在承包方面，规定“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。承包方享有承包地使用权、收益权、流转权、自主组织生产经营和处置产品权以及获得补偿权等；同时必须履行诸如维持土地的农业用途、依法保护和合理利用土地等义务。

　　（二）承包关系原则和程序的“润滑”

　　从总则的基本原则出发，分则又详细规定了土地承包应当遵循以下原则：平等自愿原则、民主协商原则、公平合理原则、承包方案多数同意原则（经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意）、程序合法原则。

　　在承包关系建立的程序方面，设置了五个步骤：（1）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（2）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（3）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（4）公开组织实施承包方案； （5）签订承包合同。

　　（三）承包关系期限和合同的“润滑”

　　为了稳定农村土地承包关系，该法规定耕地的承包期为30年，草地的承包期为30—50年，林地的承包期为30—70年，对特殊林木的林地承包期，还允许在经国务院林业行政主管部门批准的情况下予以延长。

　　承包关系的建立程序中有一个重要的环节就是签定承包合同，也是润滑承包关系的一道必不可少的“工序”，首先从主体、客体、期限、用途、权利义务以及违约责任方面列举了承包合同的一般条款；其次规定承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权；再次遵循物权法的公示公信原则，规定县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，以确认土地承包经营权；最后从合同的稳定和维护角度，要求发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。

　　（四） 承包关系保护和流转的“润滑”

　　1、在承包关系尤其是承包经营权保护方面

　　首先，对发包方收回和调整承包土地的问题作了规范化要求。比如，发包方不能擅自收回土地，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿；另一方面，发包方也不得擅自调整承包地，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准（承包合同中约定不得调整的，按照其约定）。基于法律的灵活性要求，该法还规定了应当用于调整承包土地或者承包给新增人口的土地种类。

　　其次，对承包方交回土地问题也进行了规制，承包方可以自愿将承包地交回发包方，但应提前半年以书面形式通知发包方。

　　再次，顺应总则对妇女权利的特殊保护，还规定妇女结婚而在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。

　　最后对继承权的保护也作出了“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”和“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”的规定。

　　2、在承包权流转方面

　　首先确立了流转的方式和原则，即转包、出租、互换、转让、入股等方式，平等协商原则，自愿有偿原则，所有权和用途固定原则，流转期限限制原则（不得超过承包期的剩余期限），受让方须有农业经营能力原则以及优先权等原则。

　　其次，对转包费、租金、转让费等的确定和收益归属作了规定。

　　再次明确了流转的书面合同以及相关关系变动情况等问题。比如，土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人，承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变，承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。

　　最后，对流转中的互换、转让和入股进行了简要规范。

　　三、多样化承包方式：农业经营的“助推器”

　　鉴于农村土地的复杂性，除了耕地和林地之外，还有“四荒”土地（即荒山、荒沟、荒丘、荒滩），这些土地不宜采用家庭承包方式。而“四荒”土地又是我国土地资源的一个重要组成部分，对其合理的开发和充分的利用，可以保持土地资源的可持续发展，切实保护生态环境和生态系统的平衡。因此，确立多样化的承包方式以使这些“四荒”土地发挥其潜力和价值，可以说是农业经营的一台“助推器”。

　　关于承包方式，该法规定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包，也可以将其承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营，并应签定承包合同。

　　关于承包主体，该法规定，在同等条件下本集体经济组织成员享有优先承包权。发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

　　关于公示公信，该法规定，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。

　　关于继承，该法规定，承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。

　　四、争议解决和法律责任：权益救济的“防护堤”

　　承包法从本质上来讲，还是侧重保护农民的权利保护尤其是私权保护，而私权保护除了明定私权范围外，更重要的是要一套救济措施。承包法从争议解决途径和法律责任方面为承包方的权益提供了“防护堤”，显然，这也是可圈可点之处。

　　（一） 承包争议的解决：

　　规定了承包争议的解决方式及其行使选择：（1）协商，“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决”。（2）调解，争议当事人可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。（3）仲裁，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。（4）起诉，当事人也可以直接向人民法院起诉，当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。司法解决是最终解决途径。

　　（二）法律责任

　　法律责任是通过督促法律义务的履行以保证法律权利的实现，该法规定了三项法律责任：（1）民事责任。“任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任”。

　　对发包方承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等侵权民事责任的8种情形作了规定；对当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定而应承担的违约责任也作了规定。（2）行政责任。承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚；国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为，情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分。（3）刑事责任。违反土地管理法规，非法征用、占用土地或者贪污、挪用土地征用补偿费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；对于国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包，构成犯罪的，也要承担刑事责任。

　　总之，这部土地承包法是耕耘土地的“大铁犁”，是理顺关系的“润滑剂”，是农业经营的“助推器”，是权益救济的“防护堤”。而农村土地承包法在性质上属于用益物权法，我国也在加紧制定物权法，承包法的出台无疑是物权法前夕的一个美好“福音”，它有利于稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，有利于稳定和保障农民土地使用权，有利于维护农村土地承包当事人的合法权益，更有利于促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。明年3月1日，这部重要农事法律将要正式实施，我们期待着它能担当起农民耕耘土地“保护伞”的重要使命，以真正做到“依法治农”，向现代“法治农业”时代迈进！