建立我国真正的农地承包经营权流转制度

[摘　要]在目前的农用土地立法上，终于肯定了农地承包经营权的有偿流转制度。但是，不管是在《农村土地承包经营法》还是在当前的物权法草案中，似乎对该制度的全面建立还持有保留态度。本文表达了作者对真正建立土地承包经营权转让制度的赞成态度和希望，并论述了建立该制度的正当性。

[关键词]农用土地 承包经营权 稳定的承包制度

一、 目前我国土地制度的缺陷

1、农民土地产权残缺、模糊。自建立家庭联产承包责任制后，农民土地所有权与产权得到了分离，农民拥有了土地的使用权经营权和收益权，但却始终没有处置权和交易权。这使得他们只能在自己的土地上经营，决定耕作物的类型，获取残缺的产权收益。虽然现在我国法律和国家政策都主张延长农民土地承包经营期并以此来保护农民的土地收益，但实际上这种做法保护的只是一个残缺的产权，农民仍无法获得全部土地收益。况且，农民获得的土地产权是国家赋予的，并非市场交易的产物或者说是农民与国家搏弈的产物，那么这就意味着国家对农民土地产权的侵蚀具有合理性，也使得集体对农民土地的侵蚀成为必然。

2、重公平，轻效益，土地经营效益很低。[1]我国现行土地制度成功的实现了“耕者有其田”，极大的体现出公平的价值。但是，该制度也有不足：一是它忽视了农民的个体差异，即每个农民对土地的热情和对土地的利用能力是不同的，一视同仁使得“种田好手”只能望着“撂荒户”摇头叹息。二是它导致了一种细碎化经营，这种经营方式无法按照最优的方式配置土地，极大的阻碍了农业的规模化经营和现代化进程。这直接使农业生产成本过高，农民蒙受着巨大的损失。

二、 建立农地承包经营权的有偿转让制度

该制度是在保持农用土地集体所有基础上，在农民享有长期承包土地权利前提下，通过赋予与农民交易土地承包经营权的权利，完善农民土地产权，允许农民在承包期限内，根据国家有关法律、政策有偿转让其土地使用权，实现土地优化配置，提高土地经营效率的一种制度安排。[2]

农民土地承包经营权的有偿转让制度，已经被《农村土地承包经营法》和党的十六大报告肯定和鼓励：“有条件的地方可依照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权的流转，逐步发展规模经济”，其中方式有“转让、转包、入股、互换”四种（第三十二条）。在我国的物权法草案的用益物权一章中也规定了农地承包经营权的有偿流转制度。从中我们可以看出，建立真正的农地承包经营权的有偿流转制度是土地制度改革的必然选择。

首先，它完善了农民土地产权，确立了农民的产权地位。如前所述，在原来的家庭联产承包责任制下的农民土地产权经常受国家所有权的侵蚀，农民难以获得完善的产权收益。而这个新制度的建立使农民在承包期内可以根据自己的需要进行土地交易，农民在土地的使用权、经营权、收益权和支配权之外又多了一个“转让权”，使农民土地产权更完善。其次，它以农村土地集体所有为基础，继承了改革的成果，易于被接受，利于实施。农村土地集体所有制是我国农民多年追求的结果，是对农村土地制度实行进一步改革的基础。现在有的学者提出希望通过立法，建立一个多元化的农村制度。[3]其主张划出一部分农村土地归农民所有，这样可以突破集体所有制框架更好的实现土地流转，并且使土地有了更明确的主体，农民也由土地的接受者成为土地的实际所有者。农民由此可以在市场这只“无形的手”和法律这只“有形的手”的引导下实现土地利益的最大化。同时，还可以以强劲的所有权来对抗政府侵蚀农民土地的行政力量。对此观点，我不能苟同。让农民享有一定土地的所有权，也即允许农民对土地享有一定程度的私有，虽然不必然就等价于私有化，但这与我国的现行政治制度还是相悖的，将会引发对社会主义制度的强烈冲击； 另外，在现阶段，土地所承担的社会福利和保障功能程度相当高，再加上农民人口比重过大、农村的社会保障机制尚未建立等各种因素的作用，任何企图将土地私有化（或者相反，将土地收归国有）的作法，都有将遭到农民的强烈抵抗，这种做法也很容易失败，且失败失之后代价高昂。

其次，土地承包经营权流转制度的建立，还实现了公平与效率的统一。现存土地制度是选择公平而牺牲了效益，造成土地经营效益低下，使农业成一个比较利益很低的一个行业，使农民的收入始终徘徊在较低的水平，也使得农户关心的只是短期经济效益而非长期目标，并不把土地当作长期发生作用的高效益投资领域。他们只愿意进行一种低水平的土地投入，这样必然使自身的经济实力也维持在一个低水平，再加上信息的不对称，他们极易陷入盲目经营的境地，进而又会加剧对短期收益追逐，从而形成一个恶性循环，不能自拔。土地承经营权流转制度通过土地使用权的转让，使土地向土地经营能力高的农民手里集中，解决了农民之间的个体差异问题，比如有商业经营能力的农民能专心从事工商业，有种田热情和能力的农民能心满意足的种好田，从而充分发挥土地的产权效益；更重要的是，随之而来的土地集中能够实现规模经济，有利于农业的现代化，也有利于降低农产品成本提高我国农业竞争力。

三、 稳定土地承包制是必要的前提条件

土地问题一直是农民最关心和最敏感的话题，不管农村土地制度有什么样的多小的变动，哪怕只是提法上的改变，农民都会在瞬间做出反应。正因为此，土地制度的稳定与否对农民的生产积极性有着很大的影响，进而也决定了农业经济能否得到进一步发展。

从实践上看，当前的家庭承包责任制是我国土地制度改革的一项重要成果，它以最好的方式实现了集体经济，并且通过充分发挥农民积极性使集体经济不断发展壮大。家庭承包责任制是集体经济的载体，动摇了它就动摇了集体经济，你可以改变它的规模却不能改变它的内在机制——激励、约束乃至无需监督。可以说家庭为主的农地承包责任制是稳定农村的基本经营体制的基石。

另外，建立和实行农地承包经营权的有偿流转制度是为了尽快实现农业生产经营的现代化和规模化，而这一切都有赖于农村生产条件的根本改善和生产力的提高。客观上讲，这也要求稳定的土地承包关系。若土地的承包关系经常变动，其导致的不良后果是显而易见的。除去其将推翻家庭承包责任制这个飞跃性成果，阻碍整个农村生产力的提高之外，更直接的后果是会加剧农民对短期利益的追逐，只是关心短期经济效益而非长期目标，并不把土地当作长期发生作用的高效益投资领域，使农业始终徘徊在一个比较利益偏低的领域。与此同时，会使农村的寻租行为更为严重。比如，基层干部用行政手段调整土地名义上是在解决一些人地矛盾，实际上这其中为许多乡村干部提供了谋取私利的途径。

因此，稳定的土地承包关系是农村改革与发展的前提，是建立土地流转机制的前提。有了这个前提，就可以让农民进入长远投资领域，加强农地基础设施建设，提高农地的肥力，就可以使土地流转机制产权清晰，管理规范，符合市场规律。并且，以此为契机，可以发展适度的规模经济，解决农业比较利益偏低、农业在市场竞争中处于不利地位的深层次矛盾。稳定的承包制度使农民对土地有了稳定的预期，同时又不妨碍在各种条件成熟时启用土地承包权的流转和集中，无论土地今后有偿转让给谁，土地如何增值，承包者对自己承包的土地均享有应得的收益。如今，在市场取向的推动下，广大农民已自发地行动起来，在那些经济比较发达的地区，农民正以各种形式进行转让和转包。在若干年前，一些地方政府根据形势的发展，采取更为积极的措施保护农民的利益，许多地方把土承包期延长至50年，甚至70年。有些地方出台了“增人不增地”的政策，在延长土地承包期的同时，实行土地的有偿使用，对集体收回的农转非、弃耕撂荒的土地不再平均分配，一律实行招标发包。[5]“增人不增地”切断了新增人口与土地之间的链条，这就势必产生一股向外的推力，刺激一些农户不再依恋有限的土地，而去开发非农资源或从事非农产业。为了在公平与效率、稳定与流动间建立一种均衡，不少地区还实行了“两田制”，即把耕地分为“口粮田”和“责任田”或“承包田”。前者承担社会保障功能，人人有份，后者划方成片，引入效益原则进行适度竞争，由农民根据能力投标承包。“口粮田”只能负担农业税：“承包田”则实行有偿使用，除向国家交农业税、向集体交承包费外，还负担政府的定购任务。“两田制”的实施，促进了耕地所有权的流转，促进了耕地和劳动力的合理组合配置，解除了从事非农产业的“农民”的后顾之忧我国现行的《农村土地承包经营法》中出现了诸如“承包方有稳定的（非农）收入的，经发包方同意，可以全部或者部分土地承包经营权转让给他人”等等关于承包经营权流转的规定，物权法草案中也在第一三一、一三二等条文中做了叙述，这对于经营权流转制度的建立向前跨了一大步。但是，在《农村土地承包经营法》中，农地经营权的流转被人为的增加了成本，如第七条 要“正确处理国家、集体、个人三者的利益关系”，要经“政府部门批准”等等；物权法草案中就整个承包经营权只用了十二条，具体到承包经营权的流转更只有区区数语。这里面似乎透露出国家对建立农地承包经营权有偿流转制度有所保留，并不想真正的放开去搞。国家既想保证农民的承包权，避免他们轻易的失去它，又想改变小农经济的状况，发展产业化、规模化的农业经济——国家在这个制度的设计上的确面临着两难，保守还是放开？[6]看来目前国家是着重考虑国家利益，采取了保守的态度，也因此在立法上为该制度的全面的真正的建立设置了障碍，前文所述即是例证。再比如，物权法草案和《农村土地承包经营法》中规定流转的方式有“转包、出租、互换、转让”四种，舍弃了“抵押”这种方式，原因是国家考虑到银行对于农村的情况非常不熟悉，并且从未开展过这类业务，若在立法中加以规定势必会给银行带来极大的风险，因而“抵押”没有出现在法条中。 其实，任何一个制度的真正建立都有一个过程，一个从狭隘到开放，从稚嫩到成熟的过程。现在我国的农地承包经营权有偿流转制度已经在立法中有了自己的位置，尽管在细节上还有所欠缺，在配套制度上还不完善，但我相信它定会在稳定中走向成熟，我国终将建立起真正的农地承包经营权有偿流转制度。

注：

[1]白呈明，《走出农地所有权困境的现实选择》，当代法学2002，9.

[2]王利明，《物权法专题研究》（下），吉林人民出版社，2001 p714.

[3]解安，《关于我国农地制度多元化的构想》，甘肃社会科学，2003，3.

[4]石纪虎，《论农村土地物权立法的社会环境》，求索，2003，5.

[5]许经勇，《中国农村经济改革研究》，金融出版社，2001 p164.

[6]石纪虎，《农用土地立法思路剖悉》，湖南农业大学学报，2004，5.