试析土地承包经营权的法律性质

[摘　要]土地是农业发展最重要的物质基础，也是农民最基本的生活保障，地权稳定性的大小直接影响到农民对土地的投资行为，土地承包经营权的适当流转又有利于农地资源的充分和高效利用。本文从具体法律入手分析土地承包经营权的物权属性，考察现行立法的不足，提出相应的立法建议。

[关键词]土地承包经营权 物权 债权 流转

一、土地承包经营权是物权

土地承包经营权是指法人、其他组织（非法人组织）、自然人等一切农业生产经营者依照承包合同和法律规定取得的对农民集体所有的或者国家所有由全民所有制单位、农业集体所有制单位使用的土地（指耕地）、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等进行占有和以耕作、养殖、竹木或畜牧为生产方式从事种植业、林业、畜牧业、渔业等农业目的生产经营使用并获得收益的权利。[1]其产生的根源是农村内部自发形成的家庭联产承包责任制。承包经营权产生以后，就成为法学界研究的对象，争议的焦点之一就是它的法律性质，究竟是物权还是债权。有的认为承包经营权是债权，因为它直接来源于承包经营合同；有的则认为它是一种物权，只有这种认定才有利于承包经营权的稳定；有的认为，从历史的角度看，承包经营权是集体土地使用权形成过程中的一个阶段，从现实的角度看，承包经营合同只是设立农地使用权的一种形式，而农地使用权的内容和限制由法律直接规定，当事人不得以合同加以改变。[2]由此衍生出对承包经营权命运的不同主张，一种认为今后农地发展对方向应完善农村承包经营权，理由是，设立土地承包经营权是鉴于当时我国农村的生产力发展水平较低，为解决农民温饱问题而确定的分配土地的方式。它虽然不是一种高级的物权形式，但与我国目前的生产力发展水平相适宜。另一种主张，将其规定为一种用益物权，以用益物权代替承包合同关系。理由是，在我国农村开始实行联产承包责任制时，农民在土地上仅仅享有债权法意义上的经营权，但由于农村经济体制改革的深化，农民对集体土地的使用收益权利日益强化，其物权属性日益显著。从关于承包经营权的性质及命运的不同观点可以看出，对于我国农村土地承包经营权并没有统一的认识。这种模糊的认识来源于国家有关行政机关对农业用地使用权的规定多采用实用主义的做法，也归因于理发的矛盾和冲突。笔者认为，在财产权领域，其整体趋势已发生了从重视财产归属向重视财产利用的渐变，以债权对土地承包经营权定性已不再适合社会发展的需要，突破和例外就成为一种历史的必然。“……在法律观念上仅仅注重所有权确认权利归属的功能，忽略了它促进财产动态利用、资源优化配置的功能，从而使土地成为一种僵死的财产。” [3]因此，承认土地承包经营权的物权属性是承包经营权稳定发展的需要，也是法律服从社会进步所提出的正当要求的反映。

1、土地承包经营权具有直接支配性。

《物权法》草案（下文简称草案）第128条、第131条和第134条规定，承包方依法享有对承包地使用、收益和土地承包经营权流转以及分割、合并的权利；《农村土地承包法》第16条第1款规定，承包经营权人有权自主组织生产经营和处置产品；第54条规定，当发包方干涉承包方依法享有的生产经营自主权，违反本法规定收回、调整承包地，强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任； 此外，《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的若干规定 （征求意见稿）》第14条规定，发包方或者其他组织、个人截留、扣缴应归承包方所有的承包土地直接经营收益，承包方请求返还的，应予支持。承包方因此受到损失并请求赔偿的，应予支持。可见土地承包经营权人对所承包的土地有在法律和承包合同规定的范围内进行实际支配、控制的权利，即承包方可以自己的意思，而无须他人的配合对农用土地进行管领，这正符合了物权是“直接支配一定之物，而享受利益之排他性权利”。而债权则表现为对特定人的请求权，只有通过他人的给付行为才能实现债权。在债务人没有履行之前，债权人既不能实现其权利内容，也不得对标的物进行直接支配。

2、土地承包经营权具有排他性和对抗性。

草案第135条第1款，承包期内，发包人不得收回承包地。136条第1款，承包期内，发包方不得调整承包地，排除了发包人对承包经营权的侵害。《农村土地承包法》第9条规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯，强调了承包方享有的是一种绝对权。《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的若干规定 （征求意见稿）》第24条又进一步规定，发包方以家庭承包的承包方通过转包、出租、互换等方式流转土地承包经营权未经其同意或者报其备案为由，请求确认该土地承包经营权流转无效的，不予支持。 由此可见，法律规定下的土地承包经营权是一种对世权，以不特定的人为义务主体，通常情形下，包括农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组在内的发包方都不得任意侵犯和防碍承包经营权人行使其的权利，这种效力可以对抗一切人。这也是物权排他性和对抗性的具体体现。而债权由于其相对性，对权利人保护的效力责仅及于债权相对人，如果采用债权说，那么，承包权将不能对抗外界的种种干预，行政权、发包权强行摊派、乱收费甚至任意撕毁合同，侵犯农户利益的现象仍会大量存在，激励机制无从产生。

3、土地承包经营权内容的法定化。

草案确认土地承包经营权人享有承包地的使用权、收益权和土地承包经营权流转的权利（第128条）；通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、互换、转让或者其他方式流转（第131条）； 承包方对于在其承包地上投入而提高土地生产能力的，土地包经营权依法被收回时，有权获得相应的补偿（第135条第4款）；《农村土地承包法》规定，承包经营权人有权自主组织生产经营和处置产品（第16条第1款）； 承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿（第16条第2款）等。这些规定都体现了土地承包经营权人的权利和义务除了合同的约定以外，法律也对其进行了直接规定。即在不违反法律规定的前提下，允许发包方和承包方通过土地承包合同具体约定承包经营权的内容，以适应实际生产需要。

权利内容法定是物权法定的应有之义。关于土地承包经营权的性质问题，部分不赞同物权说的学者认为，只要继续沿袭土地集体所有制的框架，农民对土地权利的物权化在现实中就很难操作，因为既然是土地的集体所有制，集体经济组织与农户之间就是一种发包方与承包方的关系，也就是一种具有实质债权含义的合同关系，因此，会使法律上的物权含义在实际操作中被虚化。这需要我们正确理解土地承包经营权和土地承包合同之间的关系。承包经营合同导致物权性质的土地承包经营权的设立，我们认为土地承包经营权是物权，但并不否认承包经营合同是债权合同，承包经营合同和其他合同一样，仍要适用合同法有关规定，受合同法调整。承包经营权内容法定化并不排斥承包合同在具体确定承包经营权内容方面的作用。它们分别是问题的两个方面。[4]且由于土地承包经营权可以通过转让取得，“四荒”土地可以通过招标、拍卖、公开协商等方式取得，承包合同不再是取得土地承包经营权的唯一方式；《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的若干规定 （征求意见稿）》第7条更进一步规定，没有订立书面承包合同，但已经发包方同意并实际承包经营一年以上的本集体经济组织的农户，自实际承包经营时取得承包方的权利义务，所以再仅依据承包合同的性质来确定土地承包经营权的性质显然是不合理也是不科学的。

4、土地承包经营权采取的是物权保护方式。

草案第129条规定，承包合同自成立之日起生效；县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。第133条规定，土地承包经营权互换、转让的，不经登记，不得对抗善意第三人。这是基于法律行为取得、转让土地承包经营权的方式，必须经过签订承包合同和履行登记手续两个环节。根据这两条规定，土地承包合同成立，不一定产生物权变动的法律效果，在没有依法进行公示之前，不能对抗善意第三人，效力仅及于发包方和承包方之间。这也正是物权当中对不动产变动的规定。《农村土地承包法》第54条规定，发包方有“干涉承包方依法享有的生产经营自主权”、“违反本法规定收回、调整承包地”、“强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”等行为之一的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。从承包方的角度考察，停止侵害请求权、排除妨碍请求权、消除危险请求权、物的返还请求权是使自己的土地承包经营权保持或恢复圆满状态所必须的，与绝对权不可分离，“它们属于绝对权的效力，属于绝对权的防御系统。”[5]综上所述，从理论上来讲，土地承包经营权具备物权的基本特征，应当认定为物权；从实践上来讲，土地承包经营权为物权更有利于保护承包人的利益，维护土地承包制度的稳定发展。

二、现行立法中土地承包经营权的债权特性依然较强，物权特性较弱。

1、现行立法的矛盾冲突及缺陷。

按《民法通则》规定，农户以同集体经济组织签订土地承包合同的方式取得承包经营权，承包合同时其得到土地承包经营的法律依据。新的《物权法》（草案）虽然已将“土地承包经营权”放在“用益物权”编中，也不再直接规定承包合同是取得土地承包经营权的依据，但第129条第1款规定，“土地承包经营权自承包经营权合同生效时设立。”第132条则规定，“……将土地承包经营权转让的，应当符合法律规定并经发包人同意；将土地承包经营权转包、出租、互换等，应当报发包人备案。”这种规定是和《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的若干规定 （征求意见稿）》第24条的规定相违背的，也是和土地承包经营权的物权属性相悖的。首先，土地承包经营权是从土地所有权分离出来的权利，旨在使土地使用者具有排他性权利；其次，在用益物权设定后，用益物权人与用益标的物所有权人之间应是平等的而非隶属的法律关系。但草案的规定没有突出其物权特性，给予承包人和发包人不平等的法律地位，一方面就使农民不能对抗来自发包人的干涉和侵害，另一方面，发包方又可以利用在合同缔约过程中甚至是履约过程中的优势地位，任意设置限制性条件（如限制农民对种植作物的选择权），承包权不能真正具有对抗所有者的排他效力。相反，承包合同和法律的规定却有可能成为所有者干涉农民行使土地权利的“合法依据”，既限制了土地效用的发挥，又压制了农民的生产积极性。

2、较弱的物权特性进一步阻碍了土地承包经营权流转环节的通畅。

土地是农业发展最重要的物质基础，也是农民最基本的生存条件、就业保障。并且由于我国土地所有权不进入市场，土地使用权时地产市场的唯一载体，具有承载土地民事流转的功能。[6]所以在我国农地资源十分紧缺，按户承包的分散小块土地又不能适应机械化和集约化生产要求的情况下，随着就业机会的增多，农业经营又对农民的吸引力下降，带来了农村耕地撂荒的情况；同时，由于城乡分割的二元户籍管理制度和农村社会保障制度的不健全等因素的存在，农民又不愿完全放弃承包经营土地，而继续保有土地承包经营权就意味着必须缴纳各种税负和提留，因而农民对一个完善的土地承包经营权的交易制度有着迫切的需求。但目前草案第132条转包、转租、互换等规定须经发包人同意或向发包人备案等限制性的规定却给土地承包经营权的正常流转带来了障碍。这种情况下，农民可能采用交易成本最小的方式，如利用亲戚朋友关系托付耕种或者一块民风民俗的约束转包、转租等私下教育方式。但是，这样的方式又对受托方、转承包方、专承租方的利益没有足够的法律的保障，从而压抑了他们的积极性，抑制了土地承包经营权的市场流转。

三、立法建议

在农村，建立土地用益物权制度是我农村土地制度的一项制度性变革，赋予农民以土地用益物权，享有真正意义上的民事权利，可以使农民成为真正意义上的民事主体，提高农民的法律地位和社会地位。“根据现行土地使用权制度的缺陷以及用益物权制度的特性，以系统的用益物权制度替代与完善现行的土地使用权制度，是我国土地使用权制度变革中的必然选择。”[7]

1、名称上改用农地使用权。

基于土地承包经营权的物权属性，在名称上不宜继续沿用这一概念，理由如下：第一，承包经营权本身不是一个法学概念，其基本含义在理论上不清晰，在实践中难以把握，如当承包经营权人转包时，就会产生两重土地承包经营权，一重是物权性质的，另一重却是债权性质的。第二，承包经营合同只表示权利发生的原因，其并不能涵盖这一物权性权利所包含的内容。第三，从《土地管理法》第4条第3款“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利地、养殖水面等”的规定，可以看出，草案第128条指向的实际就是农用地。因此，完全可以考虑用“农地使用权”代替“土地承包经营权”，这样，既可以明确其用益物权的法律性质，又可使其适用范围清晰可见。

2、完善土地承包经营权的取得程序。

农地使用权的取得程序应该符合平等、公平的民法原则，以从根本上改变农地发包程序的行政属性，使农地使用权的取得充分体现私法自治的精神。集体土地的发包权应属于农民集体的全体成员，而非基层政权或少数乡村干部。因此，有关集体农地发包的重大事项均必须由全体村民或村民代表按一定的程序表决决定。虽然草案第136条和《土地管理法》第14条和第15条分别对承包期内调整出本地的和本集体经济组织以外的单位和个人承包经营土地时的集体决定程序进行了规定，但都没有对集体组织内部成员承包土地是初始合同的订立进行程序上的规定，这无疑是一大遗憾。因为承包初始合同的订立是否公开、透明，更关系到农民的切身利益。所以，应当将此比照以上规定确立相应的程序，即本集体经济组织成员以承包取得土地承包经营权的须经村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表的同意，以在程序上切实保护农民的利益。

3、直接规定土地流转的主体是农户。

土地流转的主体是农户，土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。这是农民拥有长期而有保障的土地使用权的具体体现。任何组织和个人不得强迫农户流转土地，也不得阻碍农户依法流转土地。由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的“反租倒包”，不符合家庭承包经营制度，应予制止。

农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益，也包括流转土地的收益。土地使用权的流转应当是有偿的。土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

土地流转涉及多方面的利益关系，必须健全制度，按规范程序进行，避免随意性。确定流转关系后，应当签订合同。[8]

4、明确规定土地承包经营权终止后的法律后果。

我国是一个农业大国，农地的有效利用关系到国计民生，闲置土地或擅自改变土地用途，皆为现实所不允许。在合同期内只要使用权人未按规定开发利用土地或擅自将农业用地改为非农业用地，集体所有者就有权终止合同并依法办理农地使用权终止登记；因违约而终止农地使用权的，可以根据违约的情节和后果以及其做出的土地投入，给予适当补偿或不补偿。那么，在承包期满时，集体土地所有者能否收回农地使用权？如果允许收回，对原土地使用权人在期满前存在的可期待利益如何补偿？被收回的农地又如何处置？由于这些问题都涉及到农地使用权物权化发展的稳定性与全面性，所以需要由法律对此直接加以规定，以便使农地使用权形成一个物权化的完整体系。

参考文献：

[1]丁关良：农村土地承包经营权性质的探讨[J].中国农村经济，1999（7）

[2]王卫国：《中国土地权利研究》[M].中国政法大学出版社1997年版，第83页。

[3]吕来明：《走向市场的土地》[M].贵州人民出版社1995年版，第65页。

[4]施晶文：试析我国农村土地承包经营权的性质[J].2004（5）。

[5]崔建远：绝对权请求权抑或侵权责任方式[J].法学，2002（11）。

[6]王卫国：《中国土地权利研究》[M].中国政法大学出版社1997年版，第150页。

[7]梁慧星：《中国物权法研究》（下）[M].中国政法大学出版社1999年版，第616页。

[8] 中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知。