浅谈农村承包土地调整纠纷的受理与处理

一、农村承包土地调整纠纷产生的原因及种类

　　农村承包土地调整纠纷产生的原因：

　　（一）法律规定。按照《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，我国农村耕地的承包期为30年，承包期内，发包方不得收回承包地和调整承包地。但该法第28条同时又规定：“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：集体经济组织依法预留的机动地、通过依法开垦等方式增加的、承包方依法自愿交回的”。这就为农村承包土地在承包期间可以进行调整从法律上提供了依据。

　　（二）农村土地承包经营权变更的法律事实。

　　首先，应当弄清土地承包经营权的主体问题。农村土地承包经营权应当由承包经营户享有，包括代表承包经营户签订合同的户主和享有土地承包经营权的家庭成员，因为土地承包经营份额是以家庭成员的状况确定的，其经营也为家庭经营，家庭成员对土地的承包经营权共同享有，不能认为土地承包经营权为签订承包合同的人享有。我国《民法通则》、《农村土地承包法》规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，农村承包经营户的合法权益受法律保护。这从法律上确定了农村承包经营户的主体资格。土地承包经营权，依其产生的根源，应当确认为土地承包经营户享有。

　　土地承包经营户由于家庭人口的增减，处于相对变化的状态，如出生、死亡、婚嫁、迁出迁入、参加工作及参军提干等。由于土地承包经营权的确定是以人口为基本因素的，人口变化必然引起承包经营权的不稳定。减少人口的，不影响其生存条件。而增加人口的，则产生人多地少、生存受到影响的情况。由此，也就产生了承包土地的调整，土地承包经营权的变更问题。这是农村土地承包经营制实行过程中，一个长期存在的问题。从法律角度上讲，是土地承包经营权问题；从农民生存的基本条件要求上讲，又是一个社会问题。为解决这一问题，国务院和各级地方政府都出台过一系列政策，各地实践中也采取了各种调整方法。2002年，全国人大代表会常委会通过的《农村土地承包法》，将耕地的承包期从法律上确定为30年不变。但遇有法定情况时应当进行调整。

　　种类：

　　从笔者所在基层法院近几年受理的案件统计，大致有以下几类：

　　（1）法律所规定的调整情况引发的纠纷。即我国《农村土地承包法》规定对集体经济组织依法预留的机动地、依法开垦的新增地、承包方依法自愿交回的承包地等进行调整时产生的纠纷。其中尤以对承包方自愿交回的承包地予以调整时产生的纠纷为多。

　　（2）近年来，随着城乡建设的迅猛发展，大量投资项目的上马，集体经济组织大量耕地被国家依法征用，导致对土地承包权的相应调整，从而引发村民与村、社集体组织之间发生纠纷。

　　（3）因集体经济组织成员的出生、死亡、婚嫁、迁出迁入、参加工作、参军提干等人的变更引起的纠纷。

　　（4）少数集体经济组织负责人为图私利或为小集体利益损害部分村民利益引起纠纷。

　　二、农村承包土地调整纠纷案件的受理

　　我国《农村土地承包法》第51、52条规定：“因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉”。可见，对此类纠纷的可诉性，法律已有明确规定。但对其应适用民事诉讼程序还是行政诉讼程序处理，在审判实践中却多有分歧。为使问题具体化，现举例分析。

　　2003年8月，被告某合作社有7份承包地由原承包人自愿交回被告，对此被告通过召开社员大会讨论决定后，对承包土地予以了一定调整。原告李x属被告的新增人，在此次承包土地调整中未能取得承包地。原告据此认为被告的行为违反法律规定，遂诉至法院，要求判令被告按原告应得的承包地实际面积乘以一般亩产量再乘以当年粮价的计算方式，每年定期予以原告经济赔偿。

　　本案是一起典型的因土地调整引发的诉讼，对该纠纷，一种观点认为，被告合作社系群众自治组织，不是国家行政机关，不能成为行政诉讼的主体。且被告作出土地调整的处置方案，也是由社员大会讨论决定，其仅是代为行使社员的处理意见，并非依职权所作出的决定。因此与原告不存在管理者与被管理者的关系，属平等民事主体，由此双方产生的纠纷应适用民事诉讼程序处理。

　　另一种观点则认为，此类纠纷应适用行政诉讼程序，笔者赞同此观点。

　　首先，本案原告以未取得土地为由诉至法院，实质涉及到其土地承包经营权问题。农村土地承包经营权，是指农村承包经营户根据承包合同取得的、对集体土地等自然资源享有的占有、使用和收益的权利。一般来讲，丘陵地区以耕地为主要资源，山区以森林资源为主，牧区以草原资源为主。这是广大农民赖以生存的最主要、最基本的生产资料。集体土地属集体组织成员集体所有。实行土地家庭联产承包经营体制后，农民承包经营权的取得，是由法律、行政法规及政策规定，以集体所有的耕地量和人口状况来确定的，以保障农业人口都获得生存的基本条件。一个农业生产合作社，除土地外，可能还有水塘、荒山、山林等资源，而这些资源是少量的，不可能或不宜按人口量来确定农业社成员较均衡地承包经营，一般都是采取农业社社员大会决议，用招投标或拍卖、公开协商的方式，由农业社部分成员甚至外村社人员，经过要约承诺的合同签订程序，承包人依合同的成立而取得承包经营权。不难看出，土地承包经营权的取得与水塘、荒山、山林等承包经营权的取得在根源上是不同的。土地承包经营权依法律、行政法规和政策，通过承包合同的形式，由农业社成员，基本均衡的取得和享有，产生的根源在于集体组织成员对集体土地所有权的共同共有，对主要生产资料的生存依赖，它不完全由合同当事人意思自治，是承包经营户在已经享有承包经营权利的情况下，用合同的形式固定下来，并平等协商权利义务内容，使承包经营权产生法律上的意义。

　　其次，土地承包经营权是依土地所有权而产生的他物权，即对土地占有、使用和收益的权利。由于土地这一财产的特殊属性，法律对土地所有权、使用权的争议，规定了特殊的管辖方式。我国《土地管理法》规定，因土地所有权、使用权发生争议的，由乡镇人民政府或县级人民政府处理。当事人不服处理决定的，可向人民法院起诉。可见，土地权属争议属行政管辖，而不属人民法院民事诉讼主管。

　　第三、承包土地的调整只能由发包方按照一定程序而为，是法律授予发包方（本案中的合作社）的一定权利。按照我国农村土地承包法及相关政策规定，无论是最初的承包还是承包期中出现的调整，作为发包方均应依照一定程序而为，如召开社员大会，处理决议须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意。显然，土地承包权的调整，不是由发包方或承包经营户自行决定得了的，也非完全意义上的合同当事人的意思自治而产生。其取得和变更，都具有行政调整的性质。综上所述，作为土地承包经营权调整纠纷，无论从承包经营权产生的根源还是实现的程序而言，均决定了这类纠纷应适用行政诉讼程序。显然，前述案件应适用行政诉讼程序处理。

　　农村承包土地调整纠纷的审理程序。既然此类纠纷性质属行政诉讼，故应依照行政诉讼法所规定的程序进行。

　　审查事项。（1）、主体资格。原告是否属被告合法村（社）民。（2）、被告调整的土地是否属调整的范围予以合法性审查。（3）、被告调整土地的决议在程序上是否符合相关法律规定。（4）、对被告作出的土地调整决议在实体内容上予以审查，以确定其是否合法。在此需指出的是，对于承包土地的调整，法律只是作出相应原则性规定，即应当“调整”。但对于如何调整，怎样调整，却并未有具体、详尽的规定，实践中各地很大程度上是遵循各地的“乡规民约”操作，而不同地方有不同的标准，因此在实际审查中应区别对待、按实处理。