土地征用补偿方式的思考—社会保障角度的观察

目前的土地制度中，社会保障的功能在农村土地的诸功能中处于首要位置。然而，近年来，随着工业化进程的推进，部分农民的土地被征用，征地者遂采取了货币补偿等方式，来解决失地农民的生活问题。就现有征地补偿方式而言，即使不断地提高补偿费用也无法彻底解决因货币有限性而造成的失地农民的贫困现象。为了让失地农民的生活得到永久的保障，可行的办法就是将其纳入社会保障的范围。故现有的征地补偿模式应该摒弃，应从社会保障制度的角度重新进行构建。

随着我国工业化程度的进一步提高，大量地农村土地被征用，失去土地的农民随之成为“无业游民”，就导致了虽然称其谓“农民”，却无土地，若称其谓“工人”，城市的社会保障制度却对其无从适用的尴尬境地，也就是说，失去土地的农民生计是无法得到长久保障。尽管在学者们不断呼吁下，国家不断地修改法律，以提高土地补偿费的方式来解决，但始至今日，因失地而造成的农民生计仍无法彻底解决，这就引发了农村的许多社会问题，从而大大地增加了社会的不稳定因素。以下本文则是笔者从现有的土地征用补偿方式的弊端和社会保障角度出发，提出了解决此问题的方案：
一、现行土地征用补偿方式：沿革与评析

就我国现行的土地征用补偿方式而言，其的形成并不是一蹴而就的，而是历史的产物。因此，分析其弊端，需从其历史的沿革中进行观察。民国时期，1928年7月27日公布的《土地征收法》针对土地所有人的损失，就已经规定了货币补偿的方式[②]，随后的《土地法》继受之，目前在台湾地区仍如此[③]，而在革命根据地时期的《陕甘宁边区土地条例》中则相应地规定了“兑换其他土地，或予以低价”的补偿方式[④]。新中国成立以来，作为革命胜利成果的中央人民政府委员会第八次会议于1950年6月28日通过的《土地改革法》第二章[⑤]规定了土地的没收和征收，即没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余房屋，征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在农村中的土地及其他公地和工商业家在农村中的土地和原由农民居住的房屋。可见，对当时“没收地主之地”是革命之需要，故不存有补偿之谓，面对“征收之土地”的费用，《土地改革法》则灵活地规定了“对依靠上述土地收入以为维持费用的学校、孤儿院、养老院、医院等事业，应由当地人民政府另筹解决经费的妥善办法”。此为我国大陆地区最早的有关土地补偿的文件，虽然并没有使用“土地补偿费”，但其内涵上已经具有土地补偿的意思。此后，1950年11月21日公布的《城市郊区土地改革条例》则除了继承《土地改革法》上述的土地的“没收”与“征收”的立法精神以外，又根据当时的城市建设需要，明确规定土地征用补偿的方式为货币补偿与调地补偿，即“国家为市政建设及其他需要征用私人所有制的农业土地时，须给以适当代价，或以相等之国有土地调还之。对耕种该项土地的农民亦给以适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿井，植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿”[⑥]。

1953年12月5日公布的《国家建设征用土地办法》中关于土地征用的补偿方式采取了货币补偿、就业补偿与调地补偿[⑦]，其中的货币补偿的方式主要包括土地补偿费、地上附着物补偿费、迁新补助费、生活补助费、迁葬费用，就业安置由政府、用地单位解决。土地补偿费的计算标准“应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地所有人（或原使用人）或由原所有人（或原使用人）推出之代表评议商定之，一般土地以最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变更处理之”；地上附着物补偿费的计算标准为“被征用土地上的房屋、水井、树木不等附着物及种植的家作物，均应根据当地人民政府、用地单位、农民协会及土地原有人和原使用人（或原有人和原使用人推出之代表）会同勘定之现状，按公平合理的代价予以补偿”；生活补助费与迁葬费用计算均采取“适当”的标准。

上述《国家建设征用土地办法》经过一段时期的适用后，1957年10月18日国务院全体会议第五十八次会议进行了修改，且于1958年1月6日国务院公布施行。修改后《国家建设征用土地办法》规定的土地征用补偿方式在保持原有方式不变的基础上，增加了移民安置；征用土地补偿费的评定方式也改为，由当地人民委员会同用地单位和被征用土地者共同评定[⑧]；各类补偿费的计算标准中，属于货币补偿的土地补偿费的标准有所降低，具体表现为“对于一般土地，以它最近二年至四年的定产量的总值为标准，征用农业生产合作社的土地，如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响的，不需要补偿，并经当地县级人民委员会同意，可以不发给补偿费”。出现此种变化的主要是由于“在原办法制定的时候，征用土地发给补偿费的对象是个体农民；农业合作化以后，发给补偿费的对象应当也是农业生产合作社，土地补偿标准，原办法规定为三年至五年的产量总值；鉴于农业合作化以后农民的生产、生活都有所提高，原来的标准，就显得有些过高，同时原办法规定的产量在计算上也不明确，修改草案本着重照顾群众利益又节省国家开支的原则，将补偿标准改为二年至四年的定产量总值。从几年来的实践经验来看，各地土地定产量和农民生活水平都有所不同，对补偿标准规定这样的幅度是适当的。此外，由于群众的政治觉悟提高，有的被征用了少量土地的农业生产合作社认为不影响他们的生产和社员的生活，表示热情支援国家建设，不要补偿费。对于群众的这种精神，国家应予鼓励，但必须注意掌握，既要防止对群众的政治热情估计不足，又要防止不很好考虑群众在被征用土地后生产和生活是否会受到影响[⑨]”。

为了适应新形势的需要，1982年5月4日全国人大常务会通过的《国家建设征用土地条例》在补偿方式上增加了安置补助费和新菜地开发建设基金（在征用城市郊区菜地的情形下，按照有关规定向国家缴纳），同时，不仅货币补偿中的各类补偿费的计算标准规定的相当详细，其标准也有所提高，如土地补偿费的征用耕地（包括菜地）的补偿标准，为该耕地年产值的三至六倍，年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算，而且就业安置的途径也规定地相当详细。同时，又特别规定了依照此标准的补偿和安置补助，尚不能保证维持群众原有生产和生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，可以适当增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的二十倍。此外，又取消了以往规定的土地补偿费的评定方式[⑩]。1986年6月25日六届人大常委通过的《土地管理法》全面地将《国家建设征用土地条例》的规定吸纳进来，废止了上述《国家建设征用土地条例》。只不过，针对实务中出现的私分“原有的集体所有财产和所得的补偿费、安置补助费”的客观事实，特别作了禁止性的规定[⑪]。1998年8月29日九届人大常委四次会议对《土地管理法》进行了修订。修订后的土地征用补偿方面的主要的变化为将以往分散规定在数个条文的内容集中规定在一个条文；补偿方式中，取消了就业安置补偿，提高了货币补偿方式中的土地补偿费、安置补偿费的计算标准，其中的土地补偿费的补偿标准为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍，安置补助费的标准为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍，但每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍[⑫]。

从上述土地征用补偿方式的历史沿革来看，立法机关也意识到了土地征用补偿制度的缺陷，故不仅取消了就业安置补偿，而且又一再地提高货币补偿的计算标准。然而，就土地征用补偿制度的本质来看，我国土地征用补偿制度实际上是二元社会体制的产物，农民往往要服从国家发展工业的需要，也就是说，以牺牲农业、农民、农村的利益来促进国家工业的进程。此种土地征用制度虽一度有利益于国家缩短工业化的进程，却是以牺牲农民根本利益为代价的。仔细分析，在现阶段的市场经济条件下若继续适用，就导致了以下弊端无法解决：

其一，土地补偿费的确定不合理，造成低价征用。我国现在的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。此种补偿费的计算标准既非市场价格，也无参照系。在正常年份，同一块土地的产量变化不大，但产值随农产品价格而变化。同时，在实际征用中，倍数的确定也比较困难。这就形成了在实务中农民要价高，征地困难；低价征用，却损害农民利益，造成浪费土地资源的进退两难的境地。总之，我国集体土地是低价征用，土地征用费远远低于土地转让价格。政府是土地征用的最大收益者，而且往往是村集体和农民的好几倍[⑬]。这样的补偿标准，在市场经济条件下，为非市场竞争的结果，往往引起广大农民非议与不满，亦增加了农村中不稳定的因素。更为严重的是，就补偿标准偏低的不说，其在实际执行时更低[⑭]。

其二，农村土地征用后的劳动力安置问题，以前采用货币安置，就业安置等多种方法。1998年修改的《土地管理法》仅采货币安置的办法，即劳动力的安置补助费，也就是说，因征地造成的多余劳动力的安排由用地单位支付安置补助费。依照《土地管理法实施条例》的规定的精神可以推知，安置补助费专款专用，不得挪作他用，即安置补助费须支付给安置单位，不需要安置的，则发给被安置人员个人或者支付被安置人员的保险费用[⑮]。但是，从现在的就业状况来看，此种安置劳动力的办法已经不适应社会现实。一方面，无论安置单位为谁，皆为独立的自负盈亏的市场经济主体，拥有自主的用工权，农民由于长期受非先进的劳动技术的影响，劳动技能及其他素质往往不适应现代化企业用工的需要，即使被录用，随着市场的变化，亦随时有被辞退的危险。另一方面，若将安置补助费直接由被安置人员支配或作被安置人员的保险费用，实际上也由于安置补助费的偏少而显得杯水车薪，无济于事[⑯]。

二、土地社会保障功能的分析

新中国成立后，1949－1955年随着国民经济的恢复和土地改革的发展，逐步在个体经济的基础上，建立起了以农民家庭保障为主体，辅之以社会救济和优抚安置以及农民之间互助的农村社会保障制度。1956－1978年，随着农业合作化的浪潮，农村集体经济从初级社先过渡到公共食堂时期的人民公社，再为“三级所有，队为基础”的人民公社化的集体经济，与此相适应，当时就建立起了以集体保障为主体的复合型社会保障制度框架。在该框架内，不仅有以救济贫弱为重点的扶贫制度，又有以照顾和优待军属为内容的优扶制度，而且还增添了“五保”制度和合作医疗保险等内容[⑰]。1979年至今，农村实行了土地承包责任制，农民拥有了土地的承包经营权，经济地位又重新获得独立，由此又使以前所建立的社会保障制度从以集体为依靠转变为以农民的家庭保障为依靠。

然而，就目前的现实而言，不论家庭规模怎么变化，从农民的收入来看，绝大多数的农民还是依赖土地收入。显然，在我国农民的社会保障中，具有根本性、支撑性的是土地，而目前的农民社会保障，实质上是以土地为核心而形成的[⑱]。所以说，农村的土地具有社会保障的功能，以往长期所谓的农民社会保障为家庭保障，也不过是从经济来源角度方面的肤浅理解而认识的，深层次上还是土地的社会保障功能的体现而矣。详言之，无论从农村的集体经济，还是农民的家庭经济的收入来源看，除较少的部分来自于打工及部分经办企业以外，绝大多数的还是以依赖土地的经营收入。不过，土地究竟在多大程度能够给农民提供社会保障？这一问题的答案，在某种程度上可以说是阻碍广大农村社会保障推行的瓶颈。解决该问题，可以有利于端正了人们已经定型的社会保障观念，尽快地促进城乡一体化。当然，为了解决“三农”问题，须认真地注意将农村土地作为农民的社会保障的会出现下述的缺陷：

其一，土地是农民的最后一道保障线，但受土地收入及土地数量的限制，仅靠土地难以实现农民的生活保障，尤其对农村老年人而言，表现地尤为突出。同时，又易使“养儿防老”的思想在农村中盛行，从而不利国家的计划生育政策的推行。

其二，农村土地除了具有社会保障功能以外，又具有社会经济功能，即农村土地是一种生产要素，为农业生产最主要的生产资料。随着农业技术的逐步普及，原有的小块经营已经不适应此要求，唯有通过土地的集中规模经营才可适应。但为了实现农村土地所具有的社会保障功能，每户所拥有的土地总是根据人口的变动而不断地调整，而且，每一农户所拥有的有限的土地，亦是依据土地的肥瘠、位置和远近分割成了许多小块，以确保每户权利的公平。故为了将土地集中起来进行规模经营，必须认真地反思将农村土地赋予社会保障功能的现行的制度。。

其三，实际生活中，土地作为农民的社会保障，这就要求家庭中每增减成员，必然要求及时变更土地。但为了稳定农业生产，1998年以来中央都多次强调农村土地承包期一律无条件地延长30年不变，同时亦强调“减人不减地，增人不增地”的政策，这恰与农民要求及时变更土地的愿望相悖，加之，农村土地若频繁地调整，农户难以获得长期收益活动，由此在各地纷纷出现了投入减少、耕作放弃、甚至弃耕、撂荒等的现象。

正因上述缺陷的存在，大多数学者认为为消除二元经济体制所造成社会弊端，应当赋予农民享有社会保障权，在农村建立社会保障制度，以替代土地所具有的社会保障功能[⑲]，进而又为在农村实施社会保障制度提出了种种建设性意见[⑳]。

须注意的是，农村的社会保障制度主要包括养老保险、医疗合作、最低生活保障，而其中的养老保险则为关键内容。当然，为了便于各种政策在农村推行，首要的问题就是解决农村的养老问题。为此，我国的政府就从上世纪80年代中期开始，就实验性尝试了建立农村社会养老保险制度，原民政部农村养老办公室曾于1991年6月制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则。由于养老保险在推行中的缺乏社会保障应有的社会性和福利性、制度上存在的不稳定性、基金保质增值困难、保障水平过低等问题的出现，致使上世纪90年代末期出现了衰退，不仅官方的态度也发生了变化[21]，且多数学者也认为，我国目前的农村也不适应建立全国性的农村养老保险制度[22]。另外，就农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度而言，虽然1979年卫生部、农业部、财政部联合下发了《农村合作医疗章程》，但自从农村实行经济体制改革以来，集体所积累的公益金明显减少，多数农民又不富裕，加之各种制度不健全，所以引发了种种思想顾虑，致使农村合作医疗不尽如意，几乎处于崩亏的境地[23]；至于农民的最低生活保障制度，1995年以前，往往仅有社会救济制度即对五保户和困难人口进行救济，1995年以后，民政部才开始在部分地区进行试点工作。尽管到1999年底，全国农村实行该制度的县区市有1935个，占全国2126个县的91%，农村人口的3.4%，由于经费紧张，需要救济的贫困人口又多，故只能依低标准进行救济，这就使农村最低生活保障制度在一些经济不发达地区处于形同虚设[24]。

上述在农村建立社会保障制度种种困境，使我们相信，目前要在我国农村进行社会保障制度的建设困难重重，也极不现实[25]。然而，广大的农村是需要社会保障制度的介入。从目前现有的国情来看，毕竟土地对农民而言，不仅具有生活保障、提供就业的效用，亦具有直接收益、后代继承、土地增值等效用，在各种作用中，土地的生活保障作用应处于首要位置[26]，故农村中的土地所具有的社会保障作用理应得到肯定。值得关注的是，近年以来，面对我国工业化进程的推进，部分农民的土地被征用，进而也失去了社会保障，这就使我们不得不重新审视在农村建立社会保障制度的必要性。但是在构建所有的农民都适用的社会保障制度有困难的前提下，我们应该从失地的农民入手，把失地农民纳入社会保障的范围。这样，也可以为将来实行城乡一体化的社会保障制度积累一定的经验。

三、土地征用补偿方案的选择

前述土地征用补偿方式弊端、农村作土地为农民社会保障的缺陷以及失去土地的农民无社会保障的问题的存在，致使学界与实务界纷纷检讨现行土地征用制度中的补偿问题，有学者认为我国土地资源高度稀缺，在市场经济条件下，对被征收的土地，只有以土地的市场价格对其进行补偿才能保障原土地权利人的利益，即坚持以货币补偿为主，附加其他的补偿方式，如债券或股权补偿、社会保险安置、留地补偿、替代补偿等作法[27]；有的则认为在土地征用制度改革的方案中，应以选择政府征购制，即由政府按照市场公平原则向农民集体征购土地，再根据供地计划向直接的土地使用者供地[28]；还有的认为目前的土地征用制度问题颇多，即使采取提高征用补偿的标准，也不能为广大失地的农民提供长久的生活保障，唯有在征地过程中，对失地农民中推行社会保障制度才是解决该问题的根本出路[29]。这几种典型方案，分别从不同的角度探讨，且在实务中也具有一定的实用价值，但笔者认为，结合目前的征地现实，第三种方案最优，应于采纳。理由如下：

其一，就多数学者所主张的提高补偿标准而言，这里所谓的提高标准，是以一定的参照系数为基础的，具体为多少，主张者亦无定数。即使有认为应以农民征地补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金为参照来提高补偿标准[30]，实务中也不尽如意，农民也不会同意，毕竟这样的标准不仅与土地的原价值相差甚远，而且失地的农民也得不到长久的生活保障。也就是说，目前的土地征用补偿方式，尽管货币补偿的方式被大量的使用，却并不是最有效的方式。

其二，除货币补偿的方式，实务中还创造了就业安置、替代补偿、划地安置、债券或股权补偿等灵活多样的方式。然而具体适用时，它们并不是完美无缺的，就业安置仅能暂时解决部分失地农民的生活问题，对年老或无劳动力的农民却无从涉从，土地投资入股的方式[31]却因管理模式的选择与管理成本的过高而阻碍了其的广泛适用，划地安置却因耕种的成本过高的颇遭农民的非议。这些缺陷的存在，致使它们均不能解决失地农民的永久生活问题。故从实际生活中的作用来看，其仅为权宜之计，而非长久之策。

其三，依前述主张，即使采用土地征购方案，就其适用来看，是与土地征用有区别的，也就是说对其于公益性目的而需要使用集体土地时应采用土地征用方式，而对于非公益性的则适用土地征购的方式，以解决农民在土地征用中得到补偿偏低的问题[32]。尽管如此，此种解决方案也不过是对部分的农民有利，解决了部分农民的一时困难。所以，适用土地征购的方案在实际生活中作用是有限的，无怪呼其主张者亦认为政府应该使农民在就业、医疗、养老保险等方面与城市居享有同等待遇[33]。

由此，我们不难发现，失地农民由于国家征用土地而失去了赖于生存和发展的生产资料，即使依法进行充分地补偿，也因经济社会的进一步发展，生活水平指数的提高而使之生活质量大受影响，生存遂受到威胁。所以，为了保护失地农民的生存权，唯有扩展现行社会保障制度的适用范围。当然，明确了社会保障制度介入的重要性，仅仅是一个良好的开端而矣，在具体设计该项制度时，需注意端正以下观念：

其一，土地征用补偿标准应以被征地所载农民安置的实际社会成本为准。因征地而失去土地的农民，应该与城镇居民享有同等待遇，故理应对其进行城镇化，由此，其生产和生活方式也都必然会完成城镇化过程。进而其补偿安置标准就不能再按照其历史上的生产和生活方式来确定，而应该按照其城镇化后的生产和生活方式来确定。为了保障失地后农民能够在城镇生存和发展下去，征地补偿安置应该考虑的因素主要有：生活费用、就业和创业资本、住房、社会保障以及一定的土地价值收益[34]。所以，征地的补偿费用表面体现为土地的价格，本质上却为安置失地农民所需的社会成本，尤其是进行社会保障所需的费用。明白此点，对于转变人们的征地观念尤为重要。

其二，社会保障制度一般包括养老、医疗、最低生活保障三方面的内容，对失地农民而言，最为重要的莫过于养老保障。然而，失地的农民毕竟是一个特殊群体，对其利益的保护，亦没有现成的理论可供参考，没有成功的经验可以借鉴。就已经实施的对失地农民的养老保障制度而言，其缺陷亦很明显，主要表现在现行的失地农民养老保障制度的给付偏低，无法弥补由于土地被征用对农民造成的利益损失。究其根本性原因，无非就是认为农村经济发展和农民收入水平低，农民的基本生活费保障水平应与之相适应，故被征地农民养老保障制度的给付水平应低一些，被征地农民养老保障制度给付水平如果确定地较高，会增加政府的财政负担。因此，“低起点，低标准”将成为被征地农民养老保障制度给付水平定位的原则[35]。须明确的是，对于被征地农民而言，失去土地将意味着其永久失去职业和生活保障的风险，尤其对一些年龄偏大且文化程度较低的农民，极有可能会永久失业，靠现有的给付水平根本不能养老。况且，就失地农民的贡献性质来看，其也是为地方城市化的发展作出了贡献，即使给政府增加了负担，也应看作政府为发展城市化而付出的成本。若制度设计者不深刻认识此点，仍然采取城市居民与失地农民两种不同的标准的社会养老保障制度，则势必在实务中很难使土地征用工作进行下去，即使进行下去，这样区别对待的低水平保障失地农民，也会对社会造成大批新的贫困阶层，增加社会的不稳定因素。

注释:
本文系韩松承担的国家社科基金项目“集体所有权的性质、行使、管理与保护法律制度研究”的阶段性成果（项目批准号：04AFX005）。

[①]目前，学界通说认为土地征用制度与土地征收制度截然不同，土地征收是国家基于社会公共利益的目的需求强制性取得他人的土地所有权且给予合理补偿，而土地征用是指国家基于社会公共利益的需求而暂时使用他人的土地且给予合理补偿。以往我国大陆地区一直混淆了此点差异，没有认真地加以区别，这就使现在的土地征用制度包括了土地征收的涵义。需要注意的是，两制度的目的皆为公共利益，故为了便于读者理解，本文仍沿用“土地征用”的称谓。

[②]民国时期的《土地征收法》第30－35条之规定。

[③]台湾地区《土地法》第236－246条之规定。

[④]1939年4月4日公布的《陕甘宁边区土地条例》第19条之规定。

[⑤]须注意的是，根据土地改革法第35条的规定，该法适用于一般农村，不适用于大城市的郊区。大城市郊区的土地改革办法，另定之。

[⑥]1950年11月21日公布的《城市郊区土地改革条例》第14条之规定。

[⑦]1953年12月5日公布的《国家建设征用土地办法》第8－14条之规定。

[⑧]1958年1月6日国务院公布施行的《国家建设征用土地办法》第7条、第9条、第13条之规定。

[⑨]参见1958年1月7日的《关于国家建设征用土地办法修改草案的说明》。

[⑩] 1982年5月4日全国人大常务会通过的《国家建设征用土地条例》第9－24条之规定。

[⑪] 1986年6月25日六届人大常委十六次会议通过的《土地管理法》第27条、第28条、第31条之规定。

[⑫] 1998年8月29日九届人大常委四次会议修订后的《土地管理法》第47条之规定。

[⑬]面对此弊端，有人以为，国家要承认征地带来的土地增值，应让农民在征地后的土地增值中分享利益（参见李强：《中国土地征收法律制度研究》）。笔者以为，此种方式有一定的借鉴作用，但仍然没有根本解决失地农民的永久生活保障问题。

[⑭]达成铁路，宝成复线建设等征地时，土地补偿标准仅为4000－5000元/亩；成绵高速公路征地补偿标准为耕地6000元/亩，非耕地3000元/亩；四川南部县开钟水库，仅以3000－4000元/亩，后来才提高到5000－6000元/亩。参见申京诗、刘晓鹰：《土地征用制度改革的模式选择》，载《国土资源科技管理》2003年第3期。

[⑮]1998年12月24日国务院第12次常务会议通过，自1999年1月1日起施行的《土地管理法实施条例》第26条第2款规定，征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体组织安置的，安置补偿费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

[⑯]湖北省的安置补助费一般在5000－14000元/亩；湖北宜昌市猇亭区的每个安置对象为5000元；苏州市吴江区的土地补偿金额一般为人均1万元，其中60%作为强制性养老保险金，34%作为生活补助，就业成本全部由征地农民个人承担。参见陈小君等：《农村土地法律制度研究—田野调查解读》，中国政法大学出版2004第1版，第264页。

[⑰]宋士云：《1949－1978年中国农村社会保障制度透视》，载《中国经济史研究》2003年3期，第25－34页。

[⑱]徐永林：《我国农民社会保障研究》，载《经济问题探索》2003年7期，第30－22页。

[⑲]参见樊小钢：《土地的保障功能与农村社会保障制度创新》，载《财经论坛》2003年第4期；.姜长云：《农村土地与农民的社会保障》，载《经济合作制比较》2002年第2期；高帆：《我国农村土地保障功能应逐步弱化》，载《经济纵横》2003年第6期；袁春瑛：《现阶段我国农村养老保障的理性选择—家庭养老、土地保障与社会养老相结合》，载《农业现代化研究》2002年第6期。

[⑳]典型的代表为李迎生的《论我国农民养老保障制度改革的基本目标与现阶段的政策选择》（载《社会研究》2001年第5期）；徐汉明的《论我国农民社会保障制度的创作发展》（载《广西社会科学》2003年第12期）；徐永林的《我国农民社会保障研究》（载《经济问题探索》2003年第7期）；刘翠霄的《中国农民的社会保障问题》（载《法学研究》2001年第6期）。

[21]田凯：《当前中国农村社会养老保险制度分析》，载《社会科学辑刊》2000年第3期。

[22]梁鸿：《试论中国农村社会保障及其对比性》，载《复旦学报（社科版）》1999年第5期；张晖等：《我国农村应建立不同层次的社会养老保障机制》，载《人口学刊》1997年第6期。

[23]以下数据可以证明，1980年，全国约90%的行政村实行了合作医疗，1985年却下降至5%，至1996年则为17.2%，农村人口的覆盖面仅为10.1%。参见刘翠霄：《中国农民的社会保障问题》，载《法学研究》2001年第6期。

[24]参见刘翠霄：《中国农民的社会保障问题》，载《法学研究》2001年第6期。

[25]一般而言，农村推行社会保障制度往往与工业化程度相关，工业化愈高的国家，社会保障制度愈完善，但是，不论何国家，其社会保障制度适应的对象起初皆为工人，以后随着工业化程度的逐步提高，才惠及农民。而且经过时期也较长，如德国68年，丹麦86年，美国55年，加拿大63年，日本45年等。

[26]不过，需指出的是，以往人们认为发达的农村，土地的社会保障功能愈弱，落后的农村，土地的社会保障功能明显。其实，这是一种误解，在实际生活中，从事非农产业的农民的收入愈高，土地对其的就业收益作用愈低，但对其的生活保障相反则愈高。正因为如此，从事非农产业的农民往往不愿的弃土地承包经营权。参见王克强《地产对农民的生活保障效用—谈农村社会保障机制建设的紧迫性》，载《社会科学研究》2000年第2期。

[27]陈小君等：《农村土地制度研究—田野调查解读》，中国政法大学出版2004第1版，第274－278页；李铮：《现行土地征用补偿制度的缺陷及其完善》，载《国土资源》2002年第8期；高勇：《失去土地的农民如何生活—关于失地农民问题的探讨》，载《人民日报》2004年2月2日第9版；朱道林、沈飞：《土地征用的公共利益原则与制度要求的矛盾》，载《国土资源》；郭洁：《土地征用补偿法律问题探析》，载《当代法学》2002年第8期。

[28]申京诗、刘晓鹰：《土地征用制度改革的模式选择》，载《国土资源科技管理》2003年第3期。

[29]郭坚翔：《对被征地农民社会保障问题的思考》，载《浙江国土资源》2003年第4期；楼喻刚、吴婕：《土地征用补偿费应包含养老保障因素》，载《人口与经济》2002年第2期；卢海元：《土地换保障－妥善安置失地农民的基本设想》，载《中国农村观察》2003年第6期；程志明、孙颖：《关于征用土地的社会保障问题的思考》，载《行政论坛》2003年第5期。须注意的是，在主张“针对不同地区经济发展的环境，根据土地预期收益原则，确定较为合理的农村集体及农民受益的征地费补偿标准，在集体经济发达地区，根据劳动力生命周期的不同阶段来确定劳动力安置费补偿标准，可将劳动力生命周期的划分为20－30，30－40，40－50岁三个阶段。对于第一阶段的劳动力安置，主要提倡自谋职业，其劳动力安置标准也应最低，仅为其支付失业保险所需的保险费。对于第二阶段的劳动力安置，采取市场与计划相结合的办法，但要确定适当的自谋职业的劳动力安置标准，使其能够从中获得大部分重要的从业经营资本，同时能够支付其失业保险；对于计划安置则应将劳动力安置费和失业保险费部分上交有关部门或单位。第三阶段的劳动力安置也将采取自谋职业，这部分劳动力安置补助费应最高的，其中的50%作为养老保险，剩下的50%作为自谋职业和生活补助之用。”（参见俞文华：《浙江省小城镇建设中土地征用存在的问题及对策—以富阳、义乌、永康、上虞市和绍兴县为例》，载《中国农村观察》1996年第8期）实际上，此方案虽然没有明确地提出社会保障制度介入，但已经涵盖了社会保障的理念。

[30]高勇：《失去土地的农民如何生活—关于失地农民问题的探讨》，载《人民日报》2004年2月2日第9版。

[31]农业投资入股的方式，是包括农地被征用后，仍然保留其对土地收益的权利，即农民作为股东享有参与股息、红利分配的权利，从而使农民与土地间的关系得以延续，确保农民的利益不受损害。目前，广东省已经广泛提倡采取此方式。然而，此种方式的致命缺陷就在于因农地集体所有，主体虚位的客观现实的影响，致使其管理方式大受影响，加之因市场竞争的变化莫测，农村集体人口数量增减、当地经济发达程度等因素的影响，故此种方式缺点颇多，也不值得广泛地推行。

[32]申京诗、刘晓鹰：《土地征用制度改革的模式选择》，载《国土资源科技管理》2003年第3期。

[33]张秦伟：《建立我国新型土地征用制度的若干思考》，载《国土资源科技管理》2002年第3期。

[34]卢海元：《土地换保障—妥善安置失地农民的基本设想》，载《中国农村观察》2003年第6期。

[35]参见杨翠迎、黄祖辉：《被征地农民养老保障制度的分析与评价—以浙江省十个市为例》，载浙江大学农业现代化与农村发展研究中心网，2003年5月12日访问。