我国农村土地所有权制度反思

土地是宝贵的自然资源和重要的生产资料，“是一切生产和一切存在的源泉”。〔1〕在阶级社会里， 土地关系一直是法律关系的重要组成部分，因而历代统治阶级都非常重视土地立法活动，建立土地所有权制度，以确定土地权利的归属。

　　一 我国农村土地所有权制度的现状

　　当前，我国农村土地所有权制度的基本模式是集体所有，家庭联产承包制度。这种模式是新中国成立之后，经过一系列的社会变革形成的。这种变革大体上可以分为四个阶段。第一阶段以1950年6 月颁布的《中华人民共和国土地改革法》为标志第一次建立起农民土地所有制为主体的社会主义土地制度的雏形，实现了“耕者有其田”，极大地调动了农民的积极性，农村经济得以迅速恢复。

　　第二阶段是变土地农民私有制为农民私有，集体统一经营使用的土地制度。土地改革完成后，农民成了小块私有土地的所有者和耕种者，但由于小农经济自身的局限性，农村经济在经过短暂的恢复后，面临着严峻的挑战。这种挑战一是来自农民内部的两极分化，主要通过土地买卖和租佃关系体现出来；二是来自以小农经济为基础的中国农业与工业化的战略矛盾。〔2〕于是政府引导农民走合作化的道路。 这一道路先后经历了二个发展过程：一是互助组，二是初级农业合作社。

　　第三阶段是变农民私有，集体统一经营使用的土地制度为集体所有，统一经营使用的土地制度。1956年6月， 第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》标志着私有土地向集体所有制转变。在高级社里，土地集体所有，集体经营。土地已不再作为一项私有的财产取得分红。此后又经历了人民公社化运动，最终将土地私有制改造成为农村集体所有制。在实行这种土地制度期间，土地所有权和使用权高度集中，土地不能出租、买卖。不利于土地资源的合理流动和优化配置。

　　第四阶段即实行集体所有，家庭联产承包经营使用的土地制度。这种变革实现了农村集体土地所有权与经营权的分离，扩大了农民经营自主权。但尚存诸多弊端。

　　二 我国现行农村土地所有权制度存在的弊端

　　1.国家与集体土地所有权界线不清。现行宪法第10条规定：“城市的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，“宅基地和自留地，自留山也属于集体所有。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第3 条规定：”农村和城市郊区中依法没收、征用、征收、征购收归国有的土地“，”国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、沙滩以及其它土地“属于全民所有即国家所有。从上述立法，我们可以得出：对农村土地，除了国家的，就是集体的。但现行立法并没有界定，哪些土地是国家的，哪些土地是集体的，更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有。即使对我们一般认为界定得比较清楚的城市土地，实际上也是极其模糊的。如城市市区范围内，存在着一些集体所有的土地。特别是随着城市的不断发展，新设建制市的城市不断涌现，老城市市区的不断扩大。新设建制市的市区土地是否自然而使原集体的土地变为国家所有？同时，建制镇被法律认可为城市范围，而建制镇的土地实际上主要属于集体所有，这种模棱两可，含含糊糊的规定，连立法者也解释不清楚。

　　2.集体土地所有权的权属不明确。现行宪法，民法通则，土地管理法都规定了农村土地属于集体所有。但对农村集体土地所有权的代表究竟是谁，立法和实践中都不甚明确。土地管理法第8 条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡（镇）农民集体所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有”，“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有”。1989年《关于确定土地权属问题的若干意见》中进一步规定：集体土地所有权的代表按乡、村、组的实际占有为界线。很明显，上述立法规定了三种主体，即乡农民集体，村农民集体和村民小组农民集体。这些规定，表面上确定了农村土地集体所有权的代表，其实不然。首先，乡农民集体经济组织事实上不存在。政社合一的体制废除后，无论是在法律规定中还是事实上都不存在所谓的乡农民合作社。因而也就找不到一个代表乡农民集体的组织或机构作为农村土地所有权的代表。这样，法律规定的乡农民集体所有，实际上是无人所有。乡政府作为一级国家行政机关，在法律上不可能成为集体土地的所有者。但由于存在着上述无人所有的缺陷，使乡政府对土地的管理职能与所有权合二为一，集体土地事实上成了国有土地。其次，村民委员会也不能作为农村土地所有权的代表。根据村民委员会组织法（试行）第2条规定：“村民委员会是村民自我管理，自我教育， 自我服务的基层群众性自治组织”。村民委员会不是农村集体经济组织，而是农村群众性自治组织。因而，它不能成为农村集体土地的所有者。最后，村民小组也不能做为农村土地所有权的代表。因为在家庭联产承包责任制后，村小组的组织基本解除了，况且村民小组仅仅是集体经济组织的成员，不是一级集体组织，因而它也不能作为集体土地所有权的代表。此外，土地管理法第8条关于土地权属的规定中，使用了“可以”一词， 采用的是授权性规范，这样就使本来模糊的所有权关系更加处于不确定状态。

　　3.集体土地所有权主体地位虚置。从理论上讲，农村集体拥有法定所有权，集体应当可以行使占有、使用、收益和处分的权利。但在客观事实上，我国的集体所有权是一种不完全的权利，主要表现在以下两个方面：1.农村集体土地所有权的最终处分权属于国家。最典型的例子就是国家建设需要使用集体所有的土地时，国家只要通过征用就可以了。虽然合理的限制权利是现代法律的重要特征，但我国对集体土地的征用范围和世界各国的通行做法不同。世界各国认为的“公共利益”严格限定在国防、环境保护，公共活动场所等方面，而我国则扩大到国家的一切经济活动范围〔3〕。我国土地管理法第23条第2款规定：“国家建设征用土地，被征地单位应服从国家需要，不得阻挠”即不得因拥有土地所有权而拒绝征用。2.集体土地所有权的经济利益得不到保障。这表现在两个层次上：（1）国家通过行政权力， 侵犯农村集体土地的经营收益。农民经营使用土地，一方面要向集体上交提留或承包费用；另一方面要向国家低价交售农产品和农业税，这实际上是国家通过隐形方式从农村土地中抽取巨额地租。（2）国家侵占农村集体土地流转收益， 根据现行法律规定，集体所有的土地，只有经国家征用转为国家土地后，才能出让、转让。国家垄断土地一级市场，政府对农村集体土地“先征后让”，征用土地的主体是国家而不是用地单位。征用后的土地所有权属于国家，用地单位只享有使用权。国家征用土地，虽然也给土地所有人一定的价款补偿，但补偿价款的数额远远低于土地的市场交易价格。这不仅使集体土地所有者失去了土地出让权，同时也使本应属于集体的土地收益流入国库。集体土地所有者的主体地位无从体现。

　　三 构建农村土地国家所有权的设想

　　针对上述农村集体土地所有权制度的立法缺陷，近年来，理论界对农村土地所有权制度的改革进行了探讨。在农村土地所有权的权属确定上有三种不同的思路：第一种思路是改革土地的集体所有权，实行土地农民私有化。持这种主张的人认为“从法律上允许保护土地及其它资源的真正私人所有，在农村建立私有产权制度是个基本方向”，〔4 〕“现存弊端的根本解决办法是把土地所有权重新归农民个人所有，实现目前生产力条件下的所有权与经营权的统一”。〔5 〕第二种思路是应实行土地集体所有制，第三种思路是废除农村集体土地所有权，实行土地的国有化。笔者认为，选择哪一种土地所有模式应以邓小平同志的三个“有利于”为指导思想，同时要考虑到制度变迁的成本效益。就目前我国农村土地的现实状况，农村土地所有权制度的改革，应是土地国有化，土地立法应确立国家土地所有权。其理由是：

　　第一，实行农村土地私有化不符合社会主义性质，同时在实施中也会产生许多弊端和无法克服的矛盾：1.土地所有权和经营权的直接结合，是典型的小生产，小生产与现代市场经济不相适应。2.在我国，土地公有的观念已经根深蒂固，深入人心，如果废除公有，会引起社会的动荡与不安。3.我国土地资源稀缺，人地关系紧张，如果实行私有，大量农业用地将转为其它产业用地，耕地面积将更加紧张，危及农业的基础地位。4.如果实行私有，分散的小农占有会成为土地集中或规模经营的主要障碍，土地流转的凝固程度将比任何一种所有制形式都高；5.实行私有可能采取的实施方式不外乎两种：一种是将土地卖给农民，但农村土地是在农业生产高级社建立时，农民无偿入社的，现在又让农民购买，于理不通，况且绝大多数农民确实无力购买；另一种是无偿划分，这种方式将使土地无偿使用造成的弊端更加突出，而且会使一系列矛盾激化，实施成本太高。〔6〕6.从世界经验看， 当前许多发达资本主义国家已逐渐抛弃土地私有，出现了实行土地国有化的主张和趋势。以上表明，土地私有化，既无可行性也无必要性。

　　第二，实行农村土地集体所有，虽然在理论上具有一定的可行性，但依现行法律，上述众多矛盾无法克服，农村集体对农村土地只有名义上的所有权，而实际上无所有权。

　　笔者认为，实行农村土地国家所有是解决上述弊端的可行之策。第一，土地国有化是社会主义制度的现实要求。一般来说，一国土地所有制的性质在很大程度上取决于一国社会经济性质，土地国有是与社会主义制度密切联系的。马克思、恩格斯早在《共产党宣言》中就提出：土地国有愈来愈成为一种“社会必然性”，并且认为在小农占优势地位的国家里，可以采用集体所有制作为过渡形式。建国以来，我国土地制度的多次变革大体就是遵循这一理论。第二，实践中，自1956年起，我国通过自愿、赎卖、甚至革命性的手段完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。实际上，实现了包括全部土地在内的生产资料国有，国家也一直以不同形式收取土地费。第三，农村土地国有，有制度上废除土地使用权的垄断，既可以克服现行集体所有，农户承包经营体制下的土地社区界限，又可以避免土地私有制下农民财产占有心理对土地流转形成的障碍。同时，国家有充分的权利主动利用经济，行政手段，对土地使用权进行管理，促进土地流转制度的建立，解决因土地占有关系混乱所出现的种种问题。第四，实行农村土地国有化，国家可以对农民实行永佃制。土地使用权永佃给农民，使国家土地永佃权商品化。实践中，外国企业在中国投资时通过合同形式以交付租金为代价租用土地的行为，就是一种永佃权关系，这些租用土地的合同，实际上具有了永佃权性质。因此，在土地国有化后，建立永佃权制度是可行的，也是必要的。国家还可以在实行永佃制过程中，引入竞争机制，促使土地的流动和集中，以便实行规模经营，实现社会化大生产。

　　注：

　　[1]《马克思、恩格斯选集》第二卷第109页。

　　[2]张朝主编《论社会主义经济制度》人民大学出版社，第45 页。

　　[3]叶向阳等《农村集体土地产权制度研究》载《中国法学》1993年第6期。

　　[4]《农业经济问题》1988年第11期。

　　[5]1988年7月9日《光明日报》。

　　[6]吕来明著《走向市场的土地》贵州人民出版社第194页。