论中国农村土地所有权的归属

一、农村集体经济组织不是农地的真正所有者

1．农地所有权被多重分割

所有权的体现就是所有权主体拥有或者支配使用权、收益权、分配权和最终处置权的各种权利。按照所有权的这个标准来对照，乡村组集体经济组织都不是真正的所有者。

（1）所有者对使用权的约束权利被肢解。虽然在法律规定所有权和使用权可以适当分离，但是使用权仍然是所有权派生的二级权能，所有者有一定的约束或者支配的权利，但是目前所有者并没有这方面的权利。一是乡村组集体所有者没有选择使用者的权利。因为集体所有的土地必须按照国家的要求承包给农户经营。二是乡村组集体所有者没有约定或者安排使用权的权利。一般的土地承包合同，所有者有权对承包者的使用权进行一定的约定，如要求承包者保护土地的肥力，维护土地相关基础设施等，但是乡村集体所有者没有这样的权利。三是乡村集体所有者没有调整使用期限的权利。如集体所有者必须执行国家的土地承包政策，不能随便调整土地，不能缩短土地的承包期限，第一轮承包完后再延包30年，等等。这些权利都在国家的手中，乡村组集体只能执行国家的命令。

（2）收益权被肢解。按产权经常学的分配原则，农地收益应在所有权、承包权和使用权之间分配，换句话就是所有者、承包者和使用者在既定的分配制度下应各自拥有相应的收益分配权利。但是由于农村土地所有权的多重性、多级性，导致所有权的归属不明确，从而使所有者的收益权利硬化，收益责任软化，一方面导致所有权的利益要求主体、接受主体和责任主体虚置，所有权收益要么被承包农户所截留，要么为上级所有者侵蚀，各级所有者在利益驱动下，竟相追逐收益，不管是法律所有者的收益，还是农民的剩余收益（这主要指县和乡两级，地、省和国家则采取比较含蓄的方式），从而导致收益分配混乱无序，法律所有者--集体的收益不能得到保障，处在非稳定状态。

（3）分配权被多重分割。法律规定农地所有权归乡村集体，但是在实际上，农地的实际所有权却被各级行政主体多重分割。除组、村、乡可以对农地行使所有权外，县、市（或地区）、省和中央政府也可以对农地行使分配权。如农地各项费税的确定，就是由省、市级政府确定大框架，再由县级政府具体来分解。税费的最后数量是各级政府和村组多重搏弈最终达成的妥协。所以在分配权上就形成了中央、省、市、县、乡、村、组七级共同分割。

（4）处置权随着政府层次的升高而逐渐增大。处置权是所有权主体拥有所有权的显著特征，也是评价是否拥有所有权的重要依据。从我国农村土地处置权看，上级政府比下级政府拥有更大的处置权。乡村处于行政体制的末端，处置权最小，中央政府的处置权最大。虽然法律上明文规定，农村土地所有权归乡村集体，如农村土地的非农化，法律所有者就无权决定，必须由使用单位分别向县、市、省级政府审批决定。可以这么说，各级政府都具有所有权主体的性质，就是法律的所有权主体没有处置的权利，这有两个结论：一是处置权也是被多重分割；二是法律所有者根本没有处置权。

2．农地集体所有权因承包权的物权化而弱化

为了保证土地承包经营制的稳定，保护农民的利益，农户土地承包权在时间长度、内容的广度上都进行了不断扩展。一是延长了承包时间。中共十五大和十五届三中全会，又进一步明确承包权30年不变，而且30年以后，也没有变的必要。二是拓展了承包权的内涵。农村土地权利结构主要是由所有权、承包权、使用权、收益分配权、处置权等权能构成了。所有权属于一级权能，其他的权利是派生权利。我国在延长承包权的时间长度的同时，对承包权的内涵也进行了扩展，规定承包土地是农民的财产，土地使用权可以有偿流转。这些规定就在一定的程度上，使土地承包权具有了物权性质和财产性质。承包权物权化和财产化，势必削弱所有权的权利。如果把土地权利束看成是一个“蛋糕”，承包权主体的份额大了，所有权主体的所占的份额必定变少。承包权的物权化和财产化使乡村集体不仅不能选择土地的使用者，也不能再约定土地其他各项权利。乡村集体也就真正变成名义上的所有者。

3．农地集体所有权因承包权增生多项派生权利而异化

随着承包权利长度和广度的扩展，承包权也相应地派生出了新的权能，如生存保障权、就业权、抵押权、发展权等权能。这些权利本来只能与所有权相伴相生。但是现在这些权利是与承包权相伴相生的。这也就在一定的程度上表明，承包权因这些权能的扩展而具有了准所有权的性质。承包权派生权利的增生，就使承包者不是传统意义上的承包者，所有者不是传统意义上的所有者，从而导致所有权和承包权同时异化。

二、农村土地集体所有权的悖论

虽然现在法律规定乡村集体为农村土地的所有者，但是实际上乡村集体在行使土地所有权利时却表现出种种悖论：
悖论之一：如果说乡村组集体拥有农地的所有权，则肯定会拥有农地收益的处置权，但是乡村却没有独立的收益分配权利。正因为乡村组没有收益的权利，所以才会有乱收费、乱集资的现象。反过来讲，如果乡村组集体拥有所有权，这种收费就不应该是乱收费，而是正常的收费。

悖论之二：如果乡村组集体拥有农地所有权，就会有农地使用者的选择权，可以在法律规定的范围内自主地选择土地使用者。所以乡村组集体调整农民的承包地应该是一种权利内的行为根本不会违法。

悖论之三：如果乡村组集体为农地的所有权主体，在符合国家农业产业政策的前提下，就有权代表全体村民处置土地，而且可以确定土地交易的价格，但是实际乡村组集体几乎没有处置土地的权利，而且如果自己单独处理了农村土地，还会违法。如果承认乡村组集体的所有权，乡村集体对土地的处置就不是违法。

悖论之四：如果乡村组集体为农地的所有权主体，乡村级集体就有权决定土地承包的期限，契约未到期前，如果能够进行一定的毁约补偿，提前收回土地使用权，应该在所有权的职权范围之内，不应该受到指责。但是实际上乡村组既没有土地承包期限的决定权，也没提前收回承包土地的权利。如果乡村组按照所有权主体的权利决定承包权的期限就违反了国家的法律。这就使得农村土地为乡村集体所有的法律规定和承包权不能随着调整的法律限制产生了冲突。

悖论之五：如果乡村组集体为农地的所有权主体，农地所有权的经济收益应该归乡村组集体所有，就没有必要再向上缴上级政府（农村的工商各税除外，这主要是指县级政府），这就可以解除乡村组集体经济组织最为棘手的提留兑现问题。但是，实际上乡村组集体根本无法把农地所有权的经济收益完全纳为自己所有，必须按季度向上级财政交纳，而且目前农村地区的财政几乎完全依靠土地的各种收益来养人和维持政府的运转。如果乡村组集体要履行自己所有权主体的权利，要保护自己的所有权收益，就违反了国家财经纪律、就是不服从上级、就是违法。

悖论之六：如果乡村组集体为农地的所有权主体，农地所有权经济收益的使用方向，集体经济组织就可以完全自主决定。但是实际上作为农地所有权收益--乡统筹和村提留却规定了多种使用方向，统筹有三个方向，提留有五个方向（即三提五统）。反过来讲，也就是组成农地所有权收益有八个构成，这八个构成是由国家规定的，而不是由农地的法律所有者--农村集体经济组织本身决定的。但是如果说农村集体经济组织为真正的土地所有权主体，就应该根据农地的市场供求来决定农地所有权的经济收益，也可以根据自己的需要来确定经济收益的各种用途。但是这是不允许的，也是违法的。

三、国家是农村土地的真正所有者

农村集体土地所有权的悖论表明，乡村组集体并没有拥有土地的所有权。而只是国家的三个代理人，所有权的真正主体是国家。

1．国家拥有土地的最终处置权

前面已经阐述了，乡村组集体不能最终处置农村集体土地，各级政府也只有部分的处置权。那么，农村土地的最终处置者是谁呢？国家才具有农村土地的最终处置权。这可以从两方面来证明，一方面，国家规定耕地只能用来从事农业，商品粮基地只能种植粮食；另一方面，农业用地要转为非农用地，乡村集体这个法律上的所有者没有权利决定。土地农转非的数量、补偿金额、农转非的时间安排都是国家决定的，而且这些权利都由中央政府直接掌握，但是在实际操作过程中，中央政府委托给了省级政府，虽然省级政府也有一定的自主权利，在土地的处置上也有一定的灵活性，但是省级政府必须对中央政府负责，在中央政府规定的框架内灵活，不能越轨。所以，最终的处置权完全在中央政府，地方各级政府也是代理人，或者说政策的执行者。

2．国家拥有土地收益的分配权

现在土地收益的分配有四个层次：一是国家的工商各税；二是乡统筹、村提留；三是以各种名义的收费；四是农地转让增值的分配。虽然国家只规定了工商各税的征收标准和方式，但是实际上，乡统筹、村提留和其他各项收费也是由国家最终调控和决定的。乡村集体和各级政府只有落实、执行的义务和责任。如乡统筹和村提留的确定，也是国家规定的收费标准（当然这不包括各级政府的违法的搭车收费）。其他各项收费，如农村教育集资是通过中央政府或者以中央政府的名义出台的政策和制度决定的，或者说是中央政府所纵容的。所以农村土地的收益分配权完全由中央政府所决定。乡村集体这个法律的所有权主体只有“搭车收费”权利。同样，农地转让收益也遭类似命运，按理讲转让收益应在所有者、承包农户、经营使用者之间按各自的地位、作用和投资各取所获。级差地租Ⅱ归使用者，级差地租Ⅰ归所有者，但是由于产权不清晰，农地转让收益还没有从理论、政策和法律上界定清楚。而往往是国家应得的流失了，或者增值部分被各级所有权代人蚕食了，终级所有者、法律所有者、承包使用者和经营使用者的成本补偿和增值都得不到。

3．国家拥有选择土地使用者和规定土地使用方向的权利

虽然国家并不决定某一块土地归谁承包、谁使用。但是国家从整体上确定了土地归哪些人、或者哪类人所承包和使用。因为法律明确规定土地必须承包给农民，商品粮食基地必须种植粮食，所以乡村组集体这个法律上所有者根本没有权利决定土地使用者，没有权利决定土地的使用方向，乡村组集体只是在国家规定实行家庭承包制这个大前提下，对土地进行承包的具体落实者和执行者。

4．国家真正拥有土地的收益

从表面上看，统筹提留为农地的法律所有权主体--乡村集体所拥有、所使用了。其实并非如此，如果我们分析乡统筹和村提留的使用方向就会发现，农地所有权的收益完全归国家所有了。三提五统基本上属于社会公共支出范畴，按理讲，有相当大部分都应由国家支出，但是国家并没有支付一分钱，却由农地所有权的经济收益来补偿。因为如果统筹提留收益不用来支付，政府必须要用财政支出来解决。所以归根到底，国家真正拥有农地所有权的收益。

综上所述，我国农村土地的法律所有权（即名义所有权）与实际所有权完全不一致。我国农村土地的所有权的真正主体是国家（中央政府），各级政府只是国家这个所有权主体的代理人，乡村组集体是国家所有权的基层代理人。

四、所有权主体归位是经济社会发展的必然要求

既然农村集体经济组织不是农村土地的所有权主体，这就需要对农村地权进行设计，以使农村法律所有权主体与实际所有权主体一致。这有两个途径：一是土地私有化，土地量化给农民个人；二是土地国有化，让土地所有权归位。
土地私有化首先应该排除。一是土地私有化不符合我国的社会主义制度的基本要求。农村的土地是最大的国有资产（虽然表面上公有，但是实际上是国有）。所以要保证社会主义性质，必须保持土地的公有性质，所以私有化不是农村土地改革的方向。二是土地私有化对社会的影响太大，不能保持土地这个资产的历史连续性。三是土地私有制与目前要求实行家庭承包责任制的政策相悖。因为今后在一段很长的时间内，农村土地必须承担生存保障和社会就业功能。而只有国有的土地才可能承担这种非经济性的功能。私有土地的“经济人”性质决定了，其主体没有必要，也不可能承担这种社会功能。四是土地私有化削弱了国家对国民经济的调控能力。我们这样一个人口大国，保证粮食的稳定供给是土地的最基本的功能，也是我国在土地政策上有别于其他国家的主要特点。如果土地私有化后，国家调控能力削弱，将无法保证足够数量的土地种植粮食，从而危机国家的粮食安全。五是我国是一个农业大国，有艰巨的城市经济发展和工业化的任务，而土地是城市发展和推进工业化的资源。可以节省城市发展和工业化的成本。如果土地私有化后，国家必须会出巨资回购土地。这势必延缓城市化和工业化的速度，不利于我国实行赶超战略。所以不管是从历史来看，还是从我国社会主义的性质来看，还是从有利于我国经济的发展来看，私有化都不是最佳的选择。

既然农村土地私有化不是最佳选择，而维持现状又存在过多的问题，所以国有化应该是比较好的选择。既然现在国家又是农村土地的实实在在的所有者，与其让国家这个土地实际的所有者站在幕后来操纵，不如干脆让土地所有权归位，使法律所有权与实际所有权一致。这有内在的必然性。

1．农地所有权归位是对地权扭曲的矫正

农地所有权归位并不是一次真正意义的土地革命或者“土改”。因为农村集体从来没有真正地成为农地的所有者，长期以来只是一个“影子所有者”。真正的所有权主体是国家，具体来说就是代表国家的中央人民政府。所以将农地所有权归位，是对过去长期以来扭曲的农地产权的矫正。

2．农地所有权归位是农地发展趋势的必然选择

从法律角度看，所有权居核心；从经济效率角度看，所有权主体代表不具有所有权实际内容的行使权，这是近代物权法上主张使用权优于所有权的理论基础。从国外土地的发展历程来看，使用权优于所有权是一个发展趋势，但是使用权优于所有权，必须有一个前提条件，即这个所有权必须是国家这个全民利益的代表，否则就难以行得通。因为如果农地所有权不属于国家，而属于所谓的集体或者个人，为了集体的利益和个人的利益，肯定会强化土地的所有来确保集体和个人利益。这就不能体现使用权优先所有权的原则。而要体现这一原则只能是土地所有权为代表全民的国家。所以农地所有权归位是农地发展趋势的必然选择。

3．农地所有权归位是农地集体所有与农户家庭承包种种悖论的现实选择

集体所有与农户承包的种种悖论表明，要么就调整承包制，要么就使农地所有权归位。由于家庭承包经营制是根据我国国情的制度安排，要长期坚持，这是不能动摇的。因此，要解决这些悖论就只能使农地所有权归位，实行土地国有化。

4．农地所有权归位是对土地管理的内在要求

家庭承包经营一般是以组为单位进行土地承包，这种土地承包方式有一种自我强化机制，即使土地分散经营凝固化的趋势。这种自我强化机制不适应承包制发展的需要。随着承包土地政策的调整，土地承包权或者使用权可以有偿转让，在组这个小范围内，转让对象有限，转让成功率低，跨组、跨村，甚至跨乡、跨县寻找转让对象成了一种必然的选择。要打破以组为单位的土地均包自我强化机制，就必须调整土地集体所有权，允许在全社会范围内配置土地。因此，让农地所有权归位是对家庭承包制发展的内在要求。

5．农地所有权归位是对家庭承包权物权化和财产化的主动适应

在目前的地权结构中，我国突出了承包权，并且承包权有物权化和财产化的趋势。要满足承包权物权化的趋势，在农村集体所有权的范畴内，存在诸多悖论（前面已经论述）无法解决。而承包权物权化和财产化是我国的政策和现实的选择，这是农地制度安排的一个约束条件。这个约束条件只能与土地国有化的制度设计相容。所以让农地所有权归位是对家庭承包权物权化、财产化这一既定约束条件的主动适应。

通过上述比较和分析，我们可以发现，农地所有权归位--国有化，是成本最低，社会震荡最小，而又符合我国社会主义发展要求制度变迁的路径。