谭峻博士：诠释集体建设用地流转

随着我国市场经济体制的建立，城乡土地的资产属性已经显现。以出让、转让、出租、联营、入股等形式自发流转集体建设用地使用权的市场行为已在全国不少城镇客观存在，且在数量和规模上有不断扩大的趋势；另外根据我们在北京周边的调查，外来流动人口、离退休和企业下岗人员、各类艺术人员等，是到农村租房或买房的主力，初步统计有百分之三






十的城乡结合部的农民宅基地进入了隐性市场。上述现象反映了市场经济条件下对集体建设用地流转和集体土地市场的内在需求。显然，简单地加以限制是限制不了的，我们应该用改革的思路管理农民集体建设用地，充分发挥集体土地资产作用，节约与集约利用农村建设土地。

　　2004年10月国务院出台的《关于深化土地改革严格土地管理的决定》，明确了集体建设用地允许流转的改革方向。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》允许农村集体建设用地直接进入市场，出让、出租、转让和抵押其使用权，它应该是对上述决定的具体化、规范化，为城乡土地统一管理、建立“两种产权、一个市场”奠定了基础。该办法的出台为强化广东省集体建设用地管理、规范集体建设用地使用权流转提供了法律依据和保障，健全和完善了土地管理的法规制度。

　　集体建设用地流转的社会意义

　　集体建设用地流转为完善我国城乡供地体制，促进城乡土地资源的合理利用，推动社会协调和可持续发展具有积极作用和重要意义：

　　第一，集体建设用地的流转，是我国城镇化发展的必然要求。土地置换使农村居民向中小城镇聚集，集中建设农村居民住宅，不仅可以将旧村庄复耕，有效增加耕地面积，还可加大对中小城镇基础设施建设的力度，农民居住环境改善了，生活质量提高了，推动了农村城镇化的进程。

　　第二，有利于城乡土地统一规划的制定与实施。把城乡土地纳入一体，在统一的制度架构下，通过建设用地供应总量控制、统筹城乡土地用途分区管制，可以确保保护耕地的基本国策的实施。从我国国情看，耕地的相对稀缺和建设用地的巨大需求的矛盾十分突出，集体建设用地通过市场流转，将大大提高利用率，使土地资源得到有效配置，可大大减缓国有建设用地需求对农用地的压力。

　　第三，有利于农民集体土地财产价值的实现。集体土地是农民的最重要的财产，通过建设用地使用权的流转，不仅使农民集体能够利用土地资产参与经济发展和城镇化建设，同时农民也能获取地租收益，保障了农民的财产权益。

　　集体建设用地流转的具体规定

　　《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》对集体建设用地使用权的流转范围、用途限制、流转的程序和流转后的收益及法律责任等问题作了具体明确的规定。解读该《办法》，我们可以看到它是在多年试点的基础上的产物，对我国各地都有借鉴作用，主要表现在以下几方面：

　　(1)规划和用途管制是前提。取得农民集体土地进行非农业建设，以及入市流转的集体建设用地，要符合当地土地利用总体规划、城市规划或村镇规划；涉及农用地转为建设用地的，还要受当地土地利用年度计划的农用地转用指标的控制。

　　(2)建设用地的规定性。规定使用集体建设用地的建设项目主要有：兴办各类工商企业、外资投资企业、股份制企业、联营企业等，兴办公共设施和公益事业，兴建农村村民住宅。特别强调通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设。

　　(3)流转的限定性。集体建设用地使用权不得流转的情形包括：不符合土地规划或城市规划的集体土地使用权、权属有争议的集体土地使用权、司法机关和行政机关依法限制土地权利的集体土地使用权、村民住宅用地使用权。当然因转让、出租和抵押地上建筑物、其他附着物而导致住宅用地使用权转让、出租和抵押的除外。从各地的实践看，城市规划区范围内转权让利，规划区外保权留利具有代表性。也就是说，城市规划区内的集体建设用地一般只能在规划区内部流转，或通过征收将集体土地转为国家所有而入市流转；规划区外的集体建设用地流转，参与初次流转的主体必须有一方是集体内部成员，另外有一方为非集体内部成员需要再次与非集体内部成员流转时，要得到集体土地所有者和原土地使用者的同意。

　　(4)农民有了发言权。出让、出租和抵押集体建设用地使用权，必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表的同意，方可进行。集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益纳入农村集体财产统一管理，收益存入银行(农村信用社)专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排。集体建设用地使用权流转中关键问题是收益分配问题，涉及政府、集体和农民三者，三者利益分配应该坚持公平与效率原则。从农村集体经济发展现状来看，流转收益应当将绝大部分归土地使用者和集体组织，城镇规划区内因国家对土地基础设施的投入，政府可以享受一定的收益分配，但对于农村和乡镇的建设用地流转，政府并没有对其进行过多大的追加投入，不应该参与直接的收益分配。

　　(5)期限和程序的法定性。集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。用于商业、旅游、娱乐等经营性项目的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。土地使用年限届满，土地使用权由农民集体土地所有者无偿收回，其地上建筑物和附着物按照合同的约定处理；原土地使用者要求继续使用土地的，应当在使用年限届满前与农民集体土地所有者协商，集体土地所有者同意继续使用的，重新办理相关手续。

　　(6)不动产的完整性。集体建设用地使用权转让、出租和抵押时，其地上建筑物及其他附着物随之转让、出租和抵押；集体建设用地上的建筑物及其他附着物转让、出租和抵押时，其占用范围内的集体土地使用权随之转让、出租和抵押。

　　(7)登记保障权利人产权。集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租或抵押，应当签订书面合同，相关权利人持相关权属证明、书面合同等材料到登记机关申请办理集体土地使用权初始登记、变更登记或抵押登记，确认土地的相关权利。登记的土地权利受国家法律保护。

　　集体建设用地流转疑虑的消除

　　人们可能会关心这样一个问题：允许集体建设用地入市会不会影响城镇供地体制？我认为，影响肯定会有，但这种影响是积极的蜒由集体建设用地流转所引起的城镇用地结构的变化，将更加有利于优化城乡产业布局。在建设用地总量控制下，通过集体建设用地流转，特别是长期闲置或没有得到充分利用的土地，吸引第二产业向城镇郊区聚集，一方面可以置换出原有产业在城镇中的土地，用于高价值的商业、金融业、服务业等第三产业发展或城镇生态环境的改善；另一方面可以解决大量农村剩余劳动力的就业问题，缩小城乡差别，保持社会稳定，促进城乡生产方式的规模化、集约化和市场化，推动城乡经济一体化发展。

　　人们可能还会担心另外一个问题：允许集体建设用地流转是否会与耕地保护产生矛盾？有人提出农民是保护耕地的主体，因为农民对土地有天生的感情，土地对农民来说，除了生产资料还有社会保障的功能。但我们也要看到，农民也是最大的现实主义者，他们也懂市场经济，一旦发现“种”房子比种庄稼赚钱的话，肯定会“种”房子，而舍去种庄稼。保护耕地在当前中国的情况下还得依靠政府，我想各地将会陆续出台集体建设用地流转管理办法，在法律的架构下规范集体建设用地的取得与流转等问题，这利于我国耕地保护国策的实施。评估以前的土地管理制度，最大问题不是立法问题，是法律的执行问题，有法不依，有法难依，因此我们必须用法律、经济、行政等手段去很好地落实它。