《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》系列解读之三

　　切实保障被征地农民长远生计有什么措施?

　　国发〔2004〕28号文件按照保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则，进一步完善了征地补偿安置制度。从执行情况看，尽管多数地方提高了征地补偿倍数，被征地农民原有生活水平不降低得到了基本落实，但保证被征地农民长远生计有保障还有较大差距。为此，根据国发〔2004〕28号文件的规定，国务院办公厅于近期下发了《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》，明确要求将做好被征地农民就业培训和社会保障工作作为征地制度改革的重要内容，努力促进被征地农民就业，落实被征地农民就业安置的责任，加强对被征地农民的培训工作，积极做好被征地农民社会保障工作。当前征地制度改革的核心是贯彻落实好党中央、国务院已经确立的各项制度，重点是解决被征地农民的长远生计问题。

　　为此，《通知》再次强调，征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则，并且在解决被征地农民的长远生计方面作了进一步的规定：一是提高了征地补偿的要求，将被征地农民的社会保障费用按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。二是征地补偿安置费用的落实是批准征地的前提，社会保障费用不落实的，不得批准征地。土地出让收入总价款，必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费用以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足。三是要认真落实国办发〔2006〕29号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。

　　通过采取这些政策措施，可以解决被征地农民的长远生计问题，促进农村社会的稳定;也可以通过增加建设用地的取得成本，用经济手段控制建设用地的规模。

　　为什么要加强国有土地使用权出让收支管理?

　　1988年《宪法》和《土地管理法》的修改，确立了我国国有土地有偿使用制度。根据法律规定，国有土地有偿使用收入为地方专项收入，专项用于城市基础设施建设和土地开发。国有土地有偿使用对促进城市建设、经济结构调整和住房制度改革等都发挥了积极作用，取得了明显成效，但也存在一些明显的问题，主要有：一是，一些地方政府不顾经济发展水平和市场情况，为获取土地出让金收入而盲目扩大城市规模、盲目加大旧城改造力度，大量出让国有土地;二是，一些地方为招商引资恶性竞争，竞相压低地价甚至以零地价出让工业用地，造成工业用地过度扩张、重复建设，影响了区域协调发展;三是，土地出让收入主要用于城市建设，致使一些地方没有资金缴纳新增建设用地土地有偿使用费和拨付用于农业土地开发的资金，甚至拖欠、挪用农民征地费;四是，一些地方擅自挪用土地出让金，甚至以未来土地出让收入作担保而向金融机构大量借贷资金搞城市建设，大量透支未来土地收益。

　　这些问题的产生，其主要原因就是国有土地出让收支管理不规范，不少地方国有土地出让收入和支出没有纳入财政预算，脱离了地方人民代表大会及其常委会的审议和监督。为此，《通知》明确要从三个方面加强国有土地出让收支管理：

　　一是解决土地出让收支透明和人大监督问题，《通知》规定国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。这里需要指出的是，《通知》明确的是全部土地出让价款都要全额纳入预算，而不仅仅是土地出让金部分。土地出让金是政府出让土地使用权所取得的土地纯收益，即土地出让总价款扣除政府取得土地所支付的征地、拆迁费用以及宗地前期开发费等的余额，土地出让金一般只占土地出让总价款的25%左右。

　　二是为切实保证被征地农民的合法权益，《通知》规定土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费用以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足。这一规定实际上是明确了征地补偿安置费用由财政预算列支，切实保证被征地农民征地补偿安置费用的及时足额支付。

　　三是调整土地出让收入的使用方向，减少用于城市建设的资金，加大用于支持“三农”的比重。《通知》规定，国有土地使用权出让总价款扣除征地补偿安置费用外的其余资金，要逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。

　　为什么要提高新增建设用地土地有偿使用费的缴纳标准?

　　1997年中共中央11号文件明确规定：“原有建设用地的土地收益全部留给地方，专款用于城市基础设施建设和土地开发、中低产田改造;农地转为非农建设用地的土地收益，全部上缴中央，原则用于耕地开发。”其目的就是要切断建设用地扩张的经济动因，促进存量建设用地的挖潜利用，严格控制城市建设规模。1998年修订的《土地管理法》规定：“新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”按照法律规定，新增建设用地土地有偿使用费，是指新增建设用地的平均土地纯收益。新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准应当体现各地新增建设用地平均土地纯收益的真实水平，应当根据经济形势有升有降，发挥相应的调控作用。为此，国发〔2004〕28号文件明确要求：“要适时调整新增建设用地土地有偿使用费收取标准。”

　　现行的新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准，是1999年财政部、国土资源部根据当时的全国城镇土地分等和城镇土地级别、基准地价水平、各地人均耕地状况和社会经济发展水平制订的。从2005年的实际收缴情况看，全国新增建设用地出让纯收益为763亿元，而中央和地方实际收缴的新增建设用地土地有偿使用费只有214.5亿元。一方面，现行的新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准明显低于新增建设用地土地纯收益的实际水平;同时，从现在的情况看，各地盲目扩大城市建设规模的冲动仍很强烈，当前提高标准的时机已经成熟。为此，根据当前经济调控需要，《通知》明确要提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准，拟在现行基础上提高1倍。按2005年的数据估算，标准调整后，中央和地方实际收缴的新增建设用地土地有偿使用费将提高1倍，达到429亿元，但仍低于763亿元的全国新增建设用地出让纯收益;从具体城市的新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准变化看：最高的一等地区，将从70元/平方米调整为140元/平方米;中间的八等地区，将从21元/平方米调整为42元/平方米;最低的十五等地区，将从5元/平方米调整为10元/平方米。从总体上看，新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准提高1倍，一方面可以加大城市规模扩张的经济约束，另一方面仍留有余地，未达到各地实际的新增建设用地出让纯收益水平。

　　为了真正控制新增建设用地规模，《通知》还调整了新增建设用地土地有偿使用费的缴纳依据，规定新增建设用地土地有偿使用费缴纳范围，以当地实际新增建设用地面积为准。要求城市政府不仅要对依法审批的新增建设用地负责，还要对当地实际新增的建设用地负责，要按当地实际新增的建设用地面积核算应当缴纳的新增建设用地土地有偿使用费