许兴吉不服海口市人民政府土地使用权归属处理决定案

「案情」

　　原告：许兴吉，男，1956年出生，汉族，无业。

　　被告：海南省海口市人民政府。

　　法定代表人：王法仁，市长。

　　第三人：林开兴，男，1932年10月出生，汉族，无业。

　　第三人：潘瑞琼，女，1910年出生，汉族，无业。

　　1964年，林开兴向任绍道购买了海口市义兴街48号房产，同年12月23日，林开兴通过海口市房地产管理局以市房买告字第15号通告在《海南日报》上声明购买任的房屋是包括前庭地。1987年5月，许兴吉又向林开兴购买该房产。1995年许兴吉办理了该房产权证，使用范围包括前庭地，由于许兴吉与林开兴1996年因该房产发生纠纷诉至法院，海口市中级人民法院以（1997）海口房终字第3号民事判决书判决该房产归许兴吉所有。1997年，许兴吉因邻居潘瑞琼其前庭地上空非法搭建阳台，向法院提出排除妨碍的诉讼，新华法院和海口市中级人民法院分别作出了（1997）新民初字第368号和（1997）海中法民终字第270号判决书，判决潘瑞琼拆除非法搭建。同年12月许兴吉申请执行。以上事实可以证明许兴吉拥有义兴街48号前庭使用权。1998年，潘瑞琼认为海口市土地管理局在办理土地使用证时，其核发的国用（1993）字第15924号国有土地使用证和同月为林开兴核发的国用（1993）字第15923号国有土地使用证关于前庭的界址标定有误，错把两家共有的前庭划给林开兴独家使用，侵犯其土地使用权，而向法院提起诉讼。法院没有把许兴吉列入第三人。该案由于国土局同意变更土地使用证，潘瑞琼撤诉。1998年9月9日，海口市政府下达了《关于收回第15923号国有土地使用证更正的通知》，并登报予以公告，限令林开兴于1998年9月14日前将15923号《国有土地使用证》交回海口市国土海洋资源局，但林开兴未交回该国有土地使用证。1998年9月18日，海口市政府制发了市地权（1998）第015号处理决定，注销了第15923号国有土地使用证。1998年10月26日，海口市政府作出市土权（1998）016号处理决定，处理了林开兴与潘瑞琼的土地争议，认定双方共同享有该争议地的使用权。许兴吉认为该处理决定关系到自己的权益，与林开兴的实际利益无关，该《处理决定》侵犯了自己的合法权益而诉至海口市新华区人民法院。

　　原告诉称：海口市义兴街48号房屋计二眼平房一间、厨房一间及前后庭地系原业主林开兴1987年出卖给原告，海口市中级人民法院（1997）海口房终字第3号民事判决书确认在案，原告领取了该房屋所有权证。被告海口市人民政府于1998年10月26日在《海南日报》上刊登其作出的《处理决定》：林开兴和潘瑞琼共同享有争议地（指义兴街48号房屋的前庭）的土地使用权，原告认为该《处理决定》侵犯了自己的合法权益，因为原告持有《房屋所有权证》和林开兴《国有土地使用证》均载明海口市义兴街48号房屋南面前庭庭长1.3米，宽6.8米，邻居潘瑞琼在原告前庭地上空建了阳台，被原告诉至法院，法院判令潘家拆除搭建的非法建筑物，这些证明该前庭系原告所有。《处理决定》推翻生效的判决书，程序违法，对抗生效的判决书，其行政行为无效。从历史事实方面看，《处理决定》违背历史，是错误的，海口市义兴街48号房屋是林开兴1964年从原业主任绍道家承买过来的，同年12月23日，林开兴通过海口市房地产管理局以市买告字第15号通告在《海南日报》上声明购买任的房屋是包括前庭地。海口市国土局有1993年10月办理给林开兴第15923号国有土地使用证上载明包括前庭地在内的用地面积为95.48平方米。同年同月海口市国土局办理给潘家的国有土地使用证上载明的用地面积50.59平方，其中建筑占地50.59平方米，即土地使用范围北至自己房屋的北墙，潘家对此亦没有任何意见。1995年7月，海口市房屋管理局根据林开兴的产权登记申请张贴《产权通告》。潘家也不提出任何异议。同年10月，原告依法办理产权过户手续，取得政府颁发的房屋所有权证，证上载明用地范围是包括前庭地。几十年来，潘家对海口市义兴街48号房地产未主张任何权利，对自己的土地使用权登记以及房产权证登记面积，四至范围也未有异议，海口市土地管理局却认为她提出重新确认与原告义兴街48号房屋土地使用权界址的申诉理由成立，显见违背历史事实，是错误的。故请求法院判决撤销该《处理决定》，诉讼费由被告负担。

　　被告辩称：1997年海口市中级人民法院的（1997）海中法民终字第270号民事判决生效后，潘瑞琼不服，不断向海口市人民政府和土地管理部门提出申诉，认为国有（93）字第15923号国有土地使用证中关于争议地的界定有误，错把两家共用的前庭划给林开兴独家使用。海口市土地局经认真调查，发现确实有误。1998年9月9日海口市人民政府下达《关于收回第15923号国有土地使用证更正的通知》，1998年9月18日，制发市土权（1998）第015号处理决定，注销了第15923号国有土地使用证。许兴吉的第24088号的房屋产权证及林开兴的15923号国有土地使用证失去意义，不具有证明力。请求维持016号处理决定。

　　「审判」

　　海口市新华区人民法院审理认为：原告许兴吉于1987年5月向第三人林开兴购买海口市义兴街48号房产办理了房产证，海口市中级人民法院所作的（1997）海口房终字第3号判决和林开兴的出卖房屋契约以及许兴吉的房产证证实了该房产包括前庭地，并将该房产确认给了原告许兴吉。原告一直在管理和使用该前庭，1997年，原告因潘瑞琼在其前庭地上空非法搭建阳台，向法院提出排除妨碍的诉讼，一、二审法院均认为原告享有前庭地的使用权，潘瑞琼构成侵权。现被告提出潘家和林家共同使用该前庭地的理由不充分。又据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十一条之规定，房地产转让时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让。房屋及其占用范围内的土地不能分离，房屋所有权和土地使用权必须属于同一主体。因此，被告提出的房、地分开的观点不予支持。原告既根据买卖契约、房产证及生效的判决取得争议地权属，被告所作的《处理决定》已与该判决相违背，且与法不符，据海南省高级人民法院琼高法（民）复（1990）2号文《关于宅基地纠纷案件正在法院审理期间，县政府可否对该土地权属纠纷作出处理决定的批复》，“在人民法院审理期间，人民政府如发现自己原来的处理决定有错误，可向人民法院提出建议性的处理意见，而不要再对当事人的争议作出新的处理决定。”“所有权或者使用权的归属最终以人民法院的裁决为准”。本案中虽有被告提供的海口市国土海洋资源局关于建议终止执行（1997）海中法民终字第270号民事判决书的函，但并没有出示法院的中止执行裁定。（1997）海中法民终字第270号判决书已发生法律效力，被告所作《处理决定》的内容与该判决的内容相冲突，程序违法，侵犯了原告的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目、第三目之规定，该院于1998年12月29日作出如下判决：

　　撤销被告海口市人民政府作出的市土权（1998）016号文《关于林开兴和潘瑞琼土地争议一案的处理决定》。

　　一审宣判后，海口市人民政府不服，向海口市中级人民法院提出上诉称：一审判决认定事实和适用法律错误，且程序违法，不应受理许兴吉的起诉，请求二审法院撤销原判。被上诉人许兴吉则认为原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。

　　海口市中级人民法院经审理认为，被上诉人许兴吉向第三人林开兴购买座落在海口市义兴街48号房屋后，该房屋产权所有证上载明，使用土地包括前庭地，其一直在管理使用。也业经人民法院民事判决确认许兴吉享有使用权。第三人潘瑞琼建造的房屋使用的土地是属原业主任绍道所持有的房地产所有证范围内（即房屋前庭地）使用的土地应为满足《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十一条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”。任绍道将房屋转让给林开兴，林开兴已享有该庭地的使用权，林开兴又将房屋转让许兴吉，许兴吉同样享有该庭地的使用权，不可非议。且潘瑞琼的房屋南面临街，直接出入，不存在用许兴吉享有使用权的前庭地作为通道。1993年10月以潘瑞琼和林开兴之名申请颁发的国有土地使用证，土地管理部门是经过实地调查丈量核准登记后以市人民政府盖章颁发，是正确有效的，确定使用面积是客观的。现上诉人海口市人民政府认为争议之地为潘瑞琼与林开兴共同使用，而作出市土权（1998）016号《处理决定》，是缺乏事实根据和法律依据的，林开兴实际上已将房屋转让给许兴吉，将林开兴列为当事人进行处理也是不恰当的，且明显与人民法院的民事判决相悖，被诉的《处理决定》的内容与人民法院判决书的内容相冲突，未考虑行政权应服从司法权基本原则，属程序违法，侵犯了被上诉人的合法权益，原审原告许兴吉的请求应予支持，原审判决撤销，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。上诉人上诉理由不成立，不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，该院于1999年3月29日作出判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　「评析」

　　该案一审法院判决撤销行政决定，二审维持原判，是正确的。这是由于：

　　一、行政行为不能对抗生效的判决

　　1997年12月11日，海口市中级人民法院根据国用（93）字第15923号国有土地使用证，以（1997）海口房终字第3号民事判决书认定许兴吉享有海口市义兴街48号1.3米长，6.8米宽的前庭土地使用权。1998年9月18日，海口市人民政府却下发了市土权（1998）第015号处理决定，注销第15923号国有土地使用证。1998年10月26日，市政府作出市土权（1998）016号处理决定，处理了林开兴与潘瑞琼的土地争议，认定双方共同享有该争议地的使用权。

　　显然，该016号《处理决定》与海口民终字第3号民事判决冲突。判决在前，《处理决定》在后，谁产生最终效力呢？海南省高级人民法院对高法（民）复（1990）2号文《关于宅基地纠纷案件正在法院审理期间，县政府可否对该土地权属纠纷作出处理决定的批复》，在人民法院审理期间，人民政府如发现自己原来的处理决定有错误，可向人民法院提出建议性的处理意见，而不要再对当事人的争议作出重新的处理决定。“所有权或者使用权的归属最终以人民法院的裁决为准”。由此可推出，人民法院判决后，人民政府更不能对同一事实重新作出新的处理决定。生效的判决具有最终法律效力，行政权应服从于司法权，行政行为对抗法院生效判决时自动失效。所以该案中行政行为不能对抗生效判决，海口市人民政府不能亦不应直接就同一土地使用权作出与法院裁决相悖的处理决定。

　　二、房屋所有权和土地使用权应属同一主体

　　本案原告许兴吉自1987年5月从林开兴手中买下该房屋后，1995年办理了该房屋产权证，但不曾办理土地使用权证登记和转让登记手续，土地使用证上的权利人仍是林开兴。是否以此认定许兴吉不享有该土地的合法使用权而不具有诉讼主体资格呢？我们认为这是不对的。《城市房地产管理法》第三十一条规定：房地产转让，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让，因此房屋及占用范围内的土地不能分离，房屋所有权和土地使用权必须属同一主体。根据买卖契约、房屋产权证，可以认定许兴吉在事实上取得该土地使用权。政府土地管理部门与房产管理部门对土地和房产的管理相脱节，致使同一土地政府却作出不同主体的《处理决定》，显然违背事实，因此，该《处理决定》应予以撤销。