兰州常德物资开发部不服兰州市人民政府收回土地使用权批复案

【颁布单位】最高人民法院中国应用法学研究所

　　原告：甘肃省兰州常德物资开发部。法定代表人：李天荣，该开发部经理。

　　委托代理人：魏中扬，甘肃省兰州东方律师事务所律师。

　　被告：甘肃省兰州市人民政府。法定代表人：朱作勇，该市市长。

　　委托代理人：黄汉伟、马英，甘肃省兰州市城市规划土地管理局干部。

　　原告甘肃省兰州常德物资开发部（以下简称常德开发部）因不服甘肃省兰州市人民政府（以下简称市政府）关于收回其土地使用权和将该土地使用权又出让给他人的两个批复，向甘肃省高级人民法院提起行政诉讼。1999年3月5日，甘肃省高级人民法院裁定，由甘肃省兰州市中级人民法院审理此案。原告诉称：被告以兰政地字（1997）第42号、第43号批复，将已经出让给原告使用的国有土地收回，却又出让给华欧房地产开发有限公司（以下简称华欧公司）使用。被告的这两个批复，事实不清，适用法律、法规错误，且超越职权行政。请求判令撤销被告的这两个批复，确认被告同意给原告出让土地的原兰政地字（1995）第36号批复继续有效。

　　被告辩称：原告并未实际取得诉争土地的使用权。1997年的这两个批复，是被告应原告的申请，依照法律在自己的职权范围内行使职权的行政行为。况且原告的起诉也超过了诉讼时效。法院应当驳回原告的诉讼请求。兰州市中级人民法院经审理查明：1995年9月11日，原告常德开发部经过申请立项、提交拆迁安置报告，与兰州市城市规划土地管理局（以下简称市规划局）草签《兰州市城镇国有土地使用权出让合同书》，并按照合同的约定交纳了土地使用权出让定金9万元、庆阳路改建费42400元后，得到被告市政府以兰政地字（1995）36号文作出的《关于向兰州常德物资开发部出让国有土地使用权的批复》。该批复同意将本市城关区小稍门外以东，兰州水烟厂以南，面积为1130.3平方米的城镇国有土地的使用权，出让给常德开发部作为综合楼建设用地，出让期限为50年。原告常德开发部得到被告市政府同意出让的1130.3平方米国有土地使用权后，于1996年1月31日、2月1日，和兰州海清房地产开发有限公司（以下简称海清公司，与常德开发部为同一法定代表人）一起，与兰州泰生房地产开发有限公司（以下简称泰生公司），以及当时是泰生公司的第一开发处、后来成为具有独立法人资格的兰州华欧房地产开发有限公司（以下简称华欧公司）签订了《合建楼房合同》、《补充合同》。

　　合同约定：由常德开发部、海清公司出地，泰生公司及其第一开发处投资，双方联合建楼；常德开发部提供资料、证明、介绍信等有关建设手续，合同生效后提供拨地文（图）、建设计划等报批手续原件，泰生公司协助海清公司办理前期报批手续，第一开发处负责一切开发建设、售房事宜。1996年5月15日，原告常德开发部和海清公司又与泰生公司签约解除《合建楼房合同》。海清公司为解决在《合建楼房合同》履行过程中产生的经济纠纷，于5月18日向甘肃省高级人民法院（以下简称省法院）提起民事诉讼。省法院于5月20日制作了民事调解书，其中第一项确定双方签订的《合建楼房合同》终止履行，第四项确定泰生公司于5月28日前退还海清公司交付的8份文件，6月3日前退还新产生的关于此项工程的其他文件。在调解书履行中，海清公司与泰生公司又于5月27日自行和解，愿意继续履行《合建楼房合同》及《补充合同》。5月28日，省法院主持双方达成《执行和解协议》，确定《合建楼房合同》继续履行。同日，常德开发部、海清公司还与泰生公司商定，将海清公司在《合建楼房合同》中的权利和义务全部移交给常德开发部。11月19日，泰生公司、华欧公司也与常德开发部商定，将泰生公司在《合建楼房合同》中的权利和义务交由华欧公司享有和负担。至此，合建楼房事宜由常德开发部与华欧公司按合同履行。华欧公司在履行合同约定的建设义务时，违反合同约定，单方决定在8层楼房的基础上违章增建5层楼房。为此引起《合建楼房合同》纠纷，常德开发部于1997年8月15日再次向省法院提起民事诉讼。

　　在合同履行过程中的1997年1月28日，原告常德开发部以（1997）兰常字第6号文向兰州市土地有偿使用办公室报告，要求将小稍门外96号国有土地的使用权出让给华欧公司。同日，华欧公司也以（1997）兰华房字第（1）号文向兰州市土地有偿使用办公室报告称：我公司经与常德开发部协商，同意将小稍门外96号国有土地的使用权经市政府出让到我公司。6月1日、16日，常德开发部分别向市规划局、兰州市土地有偿使用办公室、市房产局发出《关于撤回（1997）兰常字第6号文的报告》，要求停止给华欧公司办理土地出让手续。10月20日，市规划局与华欧公司签订《兰州市城镇国有土地使用权出让合同》，将常德开发部已经获得使用权的1130.3平方米土地又出让给华欧公司。

　　同日，市规划局还以兰规土地字（1997）第121号、第122号文，将收回常德开发部土地使用权以及将该土地使用权又出让给华欧公司一事，向市政府请示。市政府于10月23日作出兰政地字（1997）第42号《关于收回兰州常德物资开发部土地使用权的批复》，内容为：根据《中华人民共和国土地管理法》、《甘肃省实施土地管理法办法》的有关规定，同意将位于本市城关区小稍门外以东、兰州水烟厂以南，面积为1130.3平方米的城镇国有土地使用权收回，另行安排，原兰政地字（1995）36号文同时废止。同日，市政府还以兰政地字（1997）第43号文作出《关于向兰州华欧房地产开发有限公司出让国有土地使用权的批复》。11月24日，在省法院开庭审理常德开发部与华欧公司的《合建楼房合同》纠纷时，华欧公司当庭出示了兰政地字（1997）第43号批复。12月1日，市政府才向常德开发部送达了兰政地字（1997）第42号批复。常德开发部不服市政府的批复，于1997年12月2日向省法院提起本案行政诉讼。

　　另查明，省法院已于1998年4月9日就原告常德开发部与华欧公司的《合建楼房合同》纠纷案作出一审判决，确认在常德开发部与华欧公司的《合建楼房合同》纠纷案中，市规划局与常德开发部签订的土地使用权出让合同、常德开发部与华欧公司签订的《合建楼房合同》及其《补充合同》、1996年5月28日达成的《执行和解协议》，都是有效的；市规划局与华欧公司后来签订的土地使用权出让合同是无效合同，不予确认。华欧公司不服省法院的这一民事判决，已经上诉于最高人民法院。

　　兰州市中级人民法院认为，被告市政府的兰政地字（1997）第42号、第43号批复，是根据市规划局的请示作出的。而市规划局的请示，又是根据原告常德开发部的（1997）兰常字第6号报告和华欧公司（1997）兰华房字第（1）号报告形成的。市政府出让国有土地，是其职权范围内的行政行为，无可非议。常德开发部是在收到市政府第42号批复的第二天即提起诉讼，并未超过法定期限，因此市政府以超过诉讼时效为由提出的抗辩，不能成立。据此，兰州市中级人民法院于1999年5月12日判决：维持被告兰州市人民政府兰政地字（1997）第42号《关于收回兰州常德物资开发部土地使用权的批复》及兰政地字（1997）第43号《关于向兰州华欧房地产开发有限公司出让国有土地使用权的批复》。

　　原告常德开发部不服一审判决，向甘肃省高级人民法院提起上诉。理由是：原审法院查明的事实，已经说明被上诉人市政府于1995年向上诉人常德开发部合法地出让过国有土地使用权，以上诉人名义作出的（1997）兰常字第6号报告，现已查明是华欧公司个别人伪造的，并且上诉人已声明撤回作废，要求暂停将上诉人的国有土地使用权过户给华欧公司。在上诉人没有任何违反土地管理法规行为的情况下，被上诉人收回上诉人的土地使用权，无任何法律依据。况且被上诉人是先将已经出让给上诉人的土地重复出让，后又收回已经出让给上诉人的土地，这是严重的滥用职权的违法行政行为。按照行政诉讼法的规定，对被上诉人滥用职权的具体行政行为应当予以撤销。一审判决维持，是十分错误的。原审法院不审查被上诉人收回土地使用权的批复是否合法，就轻率地判决维持，显然违背了行政诉讼的合法性审查原则。请求二审撤销原判，确认被上诉人所属的土地管理部门与上诉人签订的国有土地使用权出让合同为有效合同，确认被上诉人的兰政地字（1995）36号《关于向兰州常德物资开发部出让国有土地使用权的批复》继续有效；确认被上诉人所属的土地管理部门与华欧公司签订的国有土地使用权出让合同为无效合同，判令撤销兰政地字（1997）第42号、第43号批复，撤销被上诉人已经为华欧公司办理的兰国用（1998）1号临时土地使用权证。被上诉人市政府未答辩。

　　甘肃省高级人民法院经审理查明：1997年6月1日、16日，上诉人常德开发部分别向市规划局、兰州市土地有偿使用办公室、市房产局发出要求停止给华欧公司办理土地出让手续的《关于撤回（1997）兰常字第6号文的报告》，其主要内容是：以常德开发部名义作出的（1997）兰常字第6号报告，经兰州市公安局鉴定，系华欧公司个别人伪造，华欧公司在履行《合建楼房合同》中有违约行为，因此要求停止给华欧公司办理土地转让手续。被上诉人市政府以兰政地字（1997）第43号文作出的《关于向兰州华欧房地产开发有限公司出让国有土地使用权的批复》中，除批准将争议的土地使用权出让给华欧公司以外，还提到要将上诉人常德开发部原缴付的9万元土地出让定金，抵减华欧公司因本次签约应当缴付的出让金；出让地块界内、外的所有被拆迁居民及单位，均由市拆迁管理部门组织拆迁，由华欧公司负责安置。被上诉人市政府的兰政地字（1997）第42号、第43号批复，在由市规划局负责送达时，市规划局只给华欧公司送达了第43号批复，未给上诉人常德开发部送达。11月24日省法院民事审判庭开庭审理《合建楼房合同》纠纷案，华欧公司当庭出示了第43号批复后，常德开发部才知道市政府有此批复，当即提出争议土地是市政府以兰政地字（1995）36号批复出让给他们的，现在又以第43号批复出让给华欧公司，是重复出让。12月1日，市规划局向常德开发部送达了市政府兰政地字（1997）第42号批复。1998年4月6日，被上诉人市政府给华欧公司颁发了兰国用字第1号《临时国有土地使用证》。除此以外，甘肃省高级人民法院确认了一审查明的其他事实。

　　甘肃省高级人民法院认为：1995年9月11日，上诉人常德开发部在经过申请立项、提交拆迁安置报告、与当地政府的土地管理部门签订国有土地使用权出让合同，并按照合同的约定交纳了土地使用权出让定金9万元、庆阳路改建费42400元后，得到被上诉人市政府以兰政地字（1995）36号文作出的《关于向兰州常德物资开发部出让国有土地使用权的批复》。至此，常德开发部已经合法取得了争议土地的使用权。常德开发部还在陆续取得《建设用地规划许可证》、《拆迁许可证》等批文后，完成了拆迁任务，与华欧公司合建的楼房也已经竣工。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。”“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”常德开发部不具有法律规定的应当给予收回土地使用权处罚的情形。被上诉人市政府根据其土地管理部门的请示，在上诉人常德开发部已经提出（1997）兰常字第6号报告是华欧公司个别人伪造的问题后不进行查证，仍根据该报告作出同意收回常德开发部土地使用权的兰政地字（1997）第42号批复，属于事实不清、主要证据不足。

　　上诉人常德开发部不具有法律规定的应予收回土地使用权的情形。被上诉人市政府的兰政地字（1997）第42号批复中，对收回常德开发部土地使用权所适用的法律依据，只笼统提到“根据《中华人民共和国土地管理法》和《甘肃省实施土地管理法办法》的有关规定”，未引出适用的具体条文，违反了法定程序。在被上诉人市政府收回上诉人常德开发部的土地使用权之前，市政府的土地管理部门事实上已经将同一宗土地使用权又出让给华欧公司。兰政地字（1997）第43号批复的内容，涉及到华欧公司和常德开发部双方的利益，市政府至今未给常德开发部送达兰政地字（1997）第43号批复。这些具体行政行为，都违反了法定程序。上诉人常德开发部与华欧公司是两个独立法人，法律并未赋予被上诉人市政府有处置行政管理相对人财产的权力。市政府在其兰政地字（1997）第43号批复中，决定将常德开发部缴纳的9万元土地出让金定金抵减华欧公司应缴纳的土地出让金，属于超越职权的行政行为。在省法院主持下，华欧公司和上诉人常德开发部双方于1996年5月28日达成的《执行和解协议书》，其内容是以常德开发部提供土地、华欧公司提供资金为基础的。被上诉人市政府在《执行和解协议书》已经发生法律效力的情况下，收回常德开发部的土地使用权，致使这一法律文书无法履行，属于以行政权干扰审判权。原审判决认定的事实基本清楚，但适用法律及判决的理由是错误的。

　　鉴于被上诉人市政府的兰政地字（1997）第42号、第43号批复存在着事实不清和主要证据不足、违反法定程序以及超越职权等问题，市政府据此批复给华欧公司颁发的《临时国有土地使用证》，也属于不当授权。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。”第六十一条第（二）项规定，人民法院审理上诉案件，遇到“原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判”。据此，甘肃省高级人民法院于1999年8月9日判决：一、撤销一审行政判决；二、撤销被上诉人兰州市人民政府的兰政地字（1997）第42号《关于收回兰州常德物资开发部土地使用权的批复》；三、撤销被上诉人兰州市人民政府的兰政地字（1997）第43号《关于向兰州华欧房地产开发有限公司出让国有土地使用权的批复》。一、二审案件受理费200元，由被上诉人兰州市人民政府负担。