从两个司法解释看当前土地管理中的难点

　　两个司法解释同时反映出近年来土地管理中普遍存在的矛盾和当前迫切需要解决的问题，需要引起国土资源管理部门的重视。

　　■司法解释的出台引发了对一系列问题的思考。比如，《土地法》基本法律的重新研究和起草，土地承包经营权和集体建设用地使用权能否直接作为抵押物，集体经济组织内的成员资格如何确定等问题。

　　最高人民法院颁布的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称《合同解释》)和《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称《承包解释》)分别从 2005年 8月 1日和 2005年 9月 1日起开始施行。高法连续颁布这两个分别涉及国有土地和集体土地，与土地管理特别是对土地使用权益保护密切相关的重要司法解释，一方面说明高法当前十分重视土地管理工作，另一方面也反映出近年来土地管理中普遍存在的突出矛盾和当前迫切需要解决的问题。虽然高法是从司法审判的角度来进行规范和阐述，但是如果从司法部门所关注土地管理问题的角度来思考当前土地管理工作，将会形成一些新认识、新体会。

　　从《合同解释》看国有土地使用权管理中存在的问题

　　可以明显地看出，《合同解释》充分体现了保护土地使用权交易当事人双方合法权益，稳定土地市场交易关系，促进房地产市场健康有序发展的精神;不轻易确认合同无效，采取了各种补救性措施，以促进国有土地使用权合同加速履行和土地资源的有效利用。

　　分析《合同解释》的具体内容，从司法审判角度不难看出当前国有土地管理中一些普遍存在的问题。

　　出让方(土地管理部门)的问题主要有两方面。一是开发区违法违规擅自出让土地问题。《合同解释》明确 2005年 8月 1日以后将不具备法定主体资格的开发区管委会与受让人订立的土地使用权出让合同按无效处理，意在配合国务院开展的开发区清理整治工作，加大土地管理部门对土地市场的供应管理。可详见《合同解释》第一条、第二条规定。二是协议出让土地的出让金收取不规范问题，即各地未严格按照《协议出让国有土地使用权规定》执行，导致国有土地资产的大量流失。可详见《合同解释》第三条规定。

　　受让方(土地使用者)的问题主要有两方面。一是受让方擅自变更土地合同约定问题。可详见《合同解释》第五条、第六条规定。土地使用人作为转让方就同一出让土地使用权订立数个转让合同。对“一地数转”引发的纠纷，司法解释在确认数个合同均为有效的前提下，对纠纷的解决分情况作出了明确具体的处理规定，统一了执法尺度。可详见《合同解释》第十条规定。二是未经有批准权的人民政府批准即订立合同将其占有使用的划拨土地使用权进行转让。可详见《合同解释》第十一条、第十二条、第十三条规定。

　　上述几方面问题都需要引起土地管理部门的重视。

　　从《承包解释》看高法对征地补偿问题的态度

　　《承包解释》的出台，在《农村土地承包法》规定的框架内，着重从土地承包经营权的权利属性出发，对各种侵犯土地承包经营权行为作出梳理，从民事责任的角度对土地承包经营权人的利益提供了更为全面和准确的保护。从《承包解释》的第一条(法院受案范围)和第二十二条至第二十五条(承包地征收补偿费用分配纠纷的处理)等具体内容可以看出高法对征地补偿问题的态度。

　　对土地补偿费在土地所有者(村集体)和土地使用者(村民)之间具体如何分配不予干涉。高法理由是用于分配的土地补偿费数额，事关集体经济的发展，属于村民自治权行使范畴，所以不将此类争议列为民事诉讼范畴。基于此，《解释》第一条第三款规定，集体经济组织成员对此提起民事诉讼的，人民法院不予受理。

　　有关征收补偿的费用尽可能落实到农户个人头上。《承包解释》第二十二条至第二十四条根据《土地管理法》及其实施条例的规定，区分土地征收补偿费用的不同性质，对承包地征收补偿费用分配纠纷的处理分别作出了规定。这是征收补偿制度的创新，即把能够明确落实到农户的安置补助费和地上物、青苗补偿费尽量落实到农户个人;对在当前尚不能明确具体分配标准，同时涉及集体和农民个人利益的土地补偿费分配，也提出了有利于农户个人的初步意见。总之，体现了对广大农民个人的权益保护。土地补偿费应当如何在集体经济组织内实现公平、合理分配是我们当前应当深入研究的问题。

　　相关建议

　　应重新考虑将土地法的研究和起草问题提上日程。高法负责人在《合同解释》答记者问时曾指出，“房地产作为不动产，属于民事财产权的范畴，应由物权法进行调整。由于目前我国还没有完善的不动产法律，物权法也尚未出台，因此，人民法院在处理法律关系复杂的房地产纠纷案件时缺乏具体明确的法律依据，适用法律不统一。”可见，现行的《土地管理法》和《城市房地产管理法》作为行政性法律，主要还是从行政管理的角度对土地和房地产的开发利用行为加以规定，目前尚缺少从保护平等土地民事权利角度建立相应的基本法律《土地法》。过去曾经组织开展过《土地法》起草的研究和讨论，在涉及土地财产权保护的相关法律不断出现和完善的今天，是否应重新考虑将《土地法》的研究和起草问题提上日程。

　　从土地承包经营权的物权属性来看，抵押权应该是其完整物权的重要组成部分之一。《承包解释》的出台将推动对农地法学领域中若干重大理论问题的深入研究。以土地承包经营权设定抵押有无法律效力问题有待进一步研究。《承包解释》第十五条规定，承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。高法立此条的本意在于，以土地承包经营权设定抵押权，在抵押权实现时将有可能导致土地承包经营权人丧失这项极为重要的权利，从而沦为失地农民，成为严重的社会问题。但是从土地承包经营权的物权属性来看，抵押权应该是其完整物权的重要组成部分之一;同时禁止抵押虽然解决了部分农民失地问题，但是造成了土地承包经营权的权利不完整性，影响了部分农民希望利用土地融资的积极性。

　　集体建设用地能否单独进行抵押问题值得探讨。依据《担保法》第三十七条第(二)项和第三十四条第(五)项规定，除了依法经发包方同意抵押的“四荒”等荒地的土地使用权外，集体土地使用权不得抵押。在实践中，集体建设用地是不能单独作为抵押物的，若要抵押，必须连同其上建筑物一同抵押。在办理抵押时，抵押数额主要是以建筑物的价值为主，集体土地的价值基本没有考虑;也就是说实际上还是其上建筑物的抵押。这样，集体建设用地的资产属性没有真正得到显化。《物权法》征求意见稿中明确将建设用地使用权(包括集体建设用地)和宅基地使用权视为物权单列一章，集体建设用地的单独抵押权能否实现将影响到集体建设用地融资功能的发挥。

　　农村集体经济组织成员资格的确定问题有待研究。由于农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第(一)项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，不宜通过司法解释对此重大事项进行规定，高法已经根据《立法法》第四十三条规定，就农村集体经济组织成员资格问题建议全国人大常委会做出立法解释或者相关规定。成员资格的确定也是在分配征收补偿费用时需要考虑的问题之一，土地管理部门应当开展研究并提出相关的政策建议。

　　应当从如何解决好“三农问题”的战略高度来考虑征地制度改革问题。《承包解释》的公布，对依法保护广大农民依法享有的土地承包权益，正确规范人民法院审理相关纠纷案件的司法实践，具有十分重要的意义;同时也是人民法院积极参与“三农”问题解决的重要体现。土地管理部门也应当提高对征地补偿安置工作的认识高度。