农村土地确权政策执行评估与建议

　　为落实中央开展强农惠农富农政策执行情况“回头看”精神，国家自然科学基金管理科学部2013年第二期主任基金应急项目设立《农村土地政策执行问题研究》子项目，对2004—2013年中央出台的农村土地确权登记颁证等五大类土地政策执行情况进行评估。本次农村土地政策执行评估主要依据两类数据，一是对河北、辽宁、江苏、安徽、福建、江西、山东、湖北、湖南、四川和陕西等11个省的98个县市(县市农经和国土管理部门)、109个村和1076户农户进行大样本调查所获数据;二是在湖北、山东、河南等省的5县市、15个乡镇(街道)和20多个行政村的实地调研资料。

在此基础上形成农村土地确权登记颁证政策执行评估情况报告及政策建议。

　　农村土地确权登记颁证政策执行面临的问题

　　(一)有些干部对农村土地确权登记颁证的重要性和必要性认识不足。比如有人认为大多数地方在二轮承包时发过土地承包经营权证，这次再发一次是劳民伤财，完全没必要;还有人认为这次确权会使农村原已隐藏不露的矛盾表面化，加剧农村社会不稳定，等等。

　　(二)土地所有权没有确给真正具有所有权的农民集体。据课题组调查数据，52个已完成集体土地所有权确权登记的村中，有19个村土地所有权确到行政村一级，占36.5%;有33个村土地所有权确到村民小组一级，占63.5%;有近40%的村其土地所有权并没有确给每个具有所有权的农民集体，只是以行政村为单位进行所谓的集体土地所有权总登记。这种总登记虽然也通过了主管部门验收，但没有多大实际意义。

　　(三)违法占用宅基地现象比较普遍，宅基地确权登记颁证面临诸多矛盾。尽管有关部门就违法占用宅基地确权问题给出了原则意见，但在实践中有些意见农民并不认可。比如，已拥有一处宅基地的农民，可因继承而登记第二处宅基地，而拥有两处宅基地的农民却只能登记一处宅基地，农民认为这种规定不合理。又比如，有些地方自1987年《土地管理法》实施起对农民超占宅基地进行罚款收费，农民要求对已经做过罚款处理的超占面积予以正式登记，而不只是备注登记。此外，对私下买卖宅基地也没有统一处理意见。

　　(四)土地承包经营权确权登记颁证面临诸多不确定因素。

　　第一，登记承包地块面积时，究竟应该登记哪个面积。这里有四种情形。一是承包地块面积不准。有些地块实测面积多于记载面积，有些地块实测面积少于记载面积。二是承包地已合法或非法转为宅基地或其他建设用地，转用土地该如何确权登记颁证。三是有些农户将国有林场边角地、集体所有荒地开垦为耕地，新开垦耕地是否应当确权登记颁证。四是有些农户将祖传房屋拆除开垦成耕地是否应当确权登记颁证。

　　第二，承包期“30年不变”与“长久不变”如何衔接。当前耕地承包期限登记为30年，30年期满后实行“长久不变”，到时会不会重新调地?到时如何变更登记承包期限?

　　第三，土地测绘机构与政府农经部门如何协同工作。测量机构有测量方面的专业知识，却无力解决各种土地承包矛盾和纠纷，土地承包矛盾和纠纷的处理还得依靠农经部门，实际工作中出现了两个机构相互扯皮现象。

　　第四，有些地区的试点避重就轻，其超前探索与指导作用不大。有些试点县为完成任务，采取回避或避重就轻的办法，将遇到的矛盾和纠纷暂时搁置，等待上级部门出台办法后再统一处理。这种做法使试点意义大打折扣，其超前探索作用有限，指导意义不大。

　　(五)经费保障不足，地方政府观望心态严重。据统计，全国农户宅基地1300多万公顷，经营性建设用地(乡镇企业用地)385万公顷，宅基地和建设用地确权登记发证宗数约2.6亿宗，是所有权发证宗数的40倍;耕地1.3亿公顷，需发放土地承包经营权证2.3亿份，测量耕地地块数近10亿块。相对于土地所有权确权登记颁证，建设用地使用权和土地承包经营权确权登记颁证工作量大，所需费用数额巨大。目前，农村土地确权登记颁证经费主要由地方政府筹集，中央财政给予补贴。因此，一些地方观望心态较重，担心先完成会吃亏。

　　政策建议

　　(一)加强宣传与培训，提高各级干部的思想认识。中央、省级和县级政府要通过广播、电视、报纸等多种渠道和途径，加大对农村土地确权登记颁证重要性、必要性、意义和目的的宣传。要充分利用政府权威，澄清社会上有关农村土地确权登记颁证的各种片面或错误认识，将各级干部的思想统一到中央的正确决策上来。

　　(二)土地所有权要确给真正具有所有权的农民集体。第一，土地所有权要确给农民集体，而非农民集体经济组织。这主要基于以下两点理由：一是很多农村没有设立农民集体经济组织;二是即便设立了农民集体经济组织，目前其法律地位尚不明确，集体经济组织全权代表农民集体缺乏法律支持。第二，属乡镇集体所有的确给乡镇农民集体，属行政村集体所有的确给行政村农民集体，属村民小组所有的确给村民小组农民集体。

　　(三)针对农村土地确权登记颁证遇到的具体问题，出台全国性的指导意见。比如，可通过有偿使用或补缴相关费用等办法将超占宅基地登记为合法面积;若宅基地私下买卖与流转行为能获得土地所有权单位认可，可将其登记为合法宅基地;无论实测面积是多还是少，新版土地承包经营权证按实测面积登记;对私自强占新开垦的耕地，必须重新发包后方可确权登记颁证。

　　(四)保障和合理分配工作经费。除坚持“确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政予以补助”总原则外，中央和省级政府要向社会公开统一的确权登记颁证经费测算公式，确保工作经费有保证，使县乡政府和干部不再纠结于“先干是否会吃亏”。鉴于土地承包经营权确权登记颁证工作的特殊性，其经费分配既要保证实地测量经费，也要保证矛盾和纠纷调处经费。

　　(五)合理确定土地承包经营权确权登记颁证完成期限。农村土地确权登记颁证既要靠决心，更要有手段和经费保证。土地承包经营权确权登记颁证必须坚持“进度服从质量”原则，当进度与质量冲突时，应坚持质量优先。