国务院办公厅关于印发《全国土地利用总体规划纲要(草案)》的通知

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

国家土地管理局编制的《全国土地利用总体规划纲要(草案)》。已经国务院原则同意，现印发给你们。请结合实际情况，认真组织实施。

国 务 院

一九九三年二月十五日

全国土地利用总体规划纲要(草案)

(国家土地管理局一九九二年十二月二十一日)

前 言

土地是人类赖以生存的宝贵自然资源，我国人多地少，十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国的一项基本国策。为了加强国家对土地利用的宏观调控和计划管理，协调各部门的用地需求，充分、合理地利用我国有限的土地资源，保障国民经济持续、稳定、协调发展和人民生活水平不断提高，依据《中华人民共和国土地管理法》第十五条“各级人民政府编制土地利用总体规划”的规定和《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中关于“各地要尽快制订和完善土地利用总体规划”的要求，特编制《全国土地利用总体规划纲要(草案)》(以下简称《纲要》)。《纲要》是一个从全国范围着眼的、长远的、宏观指导性的战略规划，它的主要任务是对土地利用现状和后备资源潜力进行综合分析研究，根据需要和可能提出今后一个时期内全国土地利用的目标和基本方针；在预测土地利用变化的基础上，提出各类用地的控制性指标；协调各部门的用地需求，提出对各省、自治区、直辖市土地利用方向和结构的指导性意见；提出实施规划的政策、措施和步骤。《纲要》以国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要为依据，以一九八五年为基期(重要数据用一九九0年数字校核，二０００年为规划期限，并展望到二O二O年和二0五0年。《纲要》未包括台湾省和港澳地区。

一、土地资源利用现状

(一)土地资源利用概况

我国的土地总面积为九百六十万平方公里(一百四十四亿亩)，绝大部分疆土是在北纬二十度至五十度之间。温带面积占45％，亚热带面积占26.5％， 有2％的土地(海南岛)位于热带，只有１％的土地(黑龙江省漠河地区)位于寒温带，属于高原气候区的青藏高原气候区的青藏高原约占26％。全国土地类型中，山地占33％，丘陵占10％，高原占26％，盆地占19％，平原占12％。一九八五年全国土地利用概查汇总的土地总面积约为九百四十八万六千八百平方公里(一百四十二亿三千万亩，不包括浅海大陆架国土面积)。其利用状况是：

１．耕地。面积为一亿二千五百一十八万公顷(十八亿七千八百万亩)，占土地总面积的13.2％。

２．园地。面积为六百万公顷(九千万亩)，占土地总面积的0.6％。

３．林地。包括有林地、疏林地、未成林造林地、灌木林地、苗圃地和迹地，面积为一亿九千六百五十五万公顷(二十九亿四千八百万亩)，占土地总面积的20.7％。其中有林地面积，根据林业部“六五”清查数为一亿二千二百六十八万公顷(十八亿四千万亩)，森林覆盖率为12.98％。

４．牧草地(指已利用草地)。面积为二亿六千一百零九万公顷(三十九亿一千六百万亩)占土地总面积的27.5％，其中绝大部分为天然草地。

５．居民点及工矿用地。 面积为一千九百八十七万公顷(二亿九千八百万亩)，占土地总面积的2.1％。 其中农村居民点面积为一千二百六十万公顷(一亿八千九百万亩)，占居民点及工矿用地的63％。

６．交通用地。包括铁路、公路、港口、民用机场和农村道路用地，面积为七百二十一万公顷(一亿零八百万亩)，占土地总面积的0.8％。

７．水域。包括江河、湖泊、苇地、滩涂、沟渠、冰川、库塘等，面积为三千五百九十六万公顷(五亿三千九百万亩)，占土地总面积的3.8％。

８．未利用土地。面积为二亿九千六百八十二万公顷(四十四亿五千三百万亩)，占土地总面积的31.3％。其中沙漠、戈壁、石质山地、高寒荒漠等难利用土地约一亿七千七百三十三万公顷(二十六亿六千万亩)，占土地面积的18.47％。

(二)土地资源利用特点

１．土地资源的总量大，但人均占有量少。

我国土地总面积虽居世界第三位，但人均占有量仅零点九公顷(约十三点四亩)，只及世界人均二点七六公顷(四十一点三亩)的三分之一。已利用土地资源中耕地占世界耕地总面积的9％，居第四位，但人均仅零点一二公顷(一点八亩)， 只及世界人均零点二九公顷(四点四亩)的41％；有林地居世界第七位，但人均仅零点一二公顷(一点八亩)，只及世界人均零点八四公顷(十二点六亩)的七分之一；牧草地约居世界第四位，但人均仅零点二五公顷(三点七亩)， 只及世界人均零点六五公顷(九点七亩)的三分之一强。以上情况说明， 我国土地资源从总量上看属于世界前列，但从人均占有量来看，则远低于世界平均数，是土地资源相对贫乏的国家。

２．山地高原多于平地，耕地后备资源不足。

我国的山地、高原和丘陵占土地总面积的69％，平原和盆地占31％。由于我国土地开发历史悠久，人口又多，容易开发的土地已经较少。初步调查目前可供开发的土地后备资源有七千六百万公顷(十一亿四千万亩)，其中可开垦成耕地的仅约一千三百八十八万公顷(二亿亩)。

３．各类用地分布不平衡，土地利用地区差异大。

我国的耕地主要分布在东部和南部，如以四百毫米降水等值线为界，可划分为面积大体相等的东南季风区和西北内陆区，东南季风区集中了90％以上的耕地。林地主要分布在东北部、南部和西南部，占全国土地面积50％以上的农区和牧区，特别是西北和华北地区林地很少。80％以上的草地集中分布在西北干旱、半干旱地区和青藏高原。由于宜农土地资源分布不平衡和开发历史的差异，形成了东南季风区和西北内陆区在土地利用上的明显差别，东南区绝大部分土地已不同程度开发，生产水平高，但由于人口集中，经济发达，建设占地相应也多，人多地少的矛盾突出。西北区虽人少地广，但由于难利用土地面积大，开发困难，干旱高寒土地生产力低，也程度不同地存在着人多耕地少的矛盾。

４．土地资源与水资源在地域分布上不协调。

长江流域及其以南地区，水量占全国总量的80％以上，而耕地仅占全国总量的36％，淮河流域及其以北地区，水量不到全国总量的20％，而耕地却占全国总量的64％，水、土资源分布不协调给土地利用尤其是农业生产带来不利的影响。

(三)土地利用存在的主要问题

我国的土地利用，经过长期发展和不断调整，其结构和布局，总的来说是合理的，但也存在一些问题，主要是：

１．土地供需矛盾尖锐，人均耕地面积不断下降。

由于土地资源紧缺，各类用地均不能满足需要，建设与农业以及农、林、牧之间争地矛盾突出。随着经济发展和进一步改革开放，建设用地还要不断增加，每年尚需占用相当数量耕地，加之人口增长，人均耕地占有量不断减少。一九八五年，我国人均耕地近零点一二公顷(一点八亩)， 比一九四九年人均零点一八公顷(二点七亩)减少了零点零六公顷(零点九亩)。特别是“六五”期间， 每年平均净减耕地七百万亩，同时每年净增人口约一千四百二十九万人。耕地锐减和人口剧增使人均耕地占有量不断下降，直接制约了我国人民生活水平的提高和国民经济发展。

２．土地利用尚不充分，生产力和利用率均较低。

从耕地利用状况看，中低产田占了三分之二，产量较高地区的耕地也还有相当的增产潜力，不少地方农作物布局不合理，没有实行区域化种植，生产潜力没有充分发挥；林地利用率也低，全国有林地面积只占林地面积的62％，单位面积蓄积量和生长量都只及世界平均水平的75％；已利用牧草地中，优质草地仅占27％；单位面积畜产品产量只及美国的三分之一；建设用地的利用也不充分，如村庄占地，由于大部分是平房，人均占地要比城市高出一倍。工矿建设和生产造成的废弃地约有二百万公顷(三千万亩)，已复垦利用的不到2％。

３．土地退化和损毁严重，质量不断下降。

建国初期全国水土流失面积约一百五十万平方公里，四十年来初步治理了约五十万平方公里，但同时由于乱伐森林、草原过载、盲目开垦等又造成新的水土流失，据遥感普查资料，目前流失面积约为一百七十九万平方公里。我国沙漠化土地面积只十七万六千平方公里，潜在沙化的面积十五万八千平方公里，两者合计已达三十三万四千平方公里(五亿亩)。目前约有五分之一的耕地受到不同程度的环境的污染。林地被侵占现象严重，一九八四年至一九八八年间全国每年有五十万公顷有林地被侵占，变为非林地，而一九八九年至一九九一年间达年均五十五万公千公顷，呈逐年上升的趋势。全国每年因灾损毁的耕地约十三万三千公顷(二百万亩)以上。不少地区由于投入不足，土壤肥力下降，影响了耕地质量。

４．乱占滥用耕地，浪费土地的问题不断发生。

由于长期以来对土地缺乏宏观调控和计划管理，微观管理也不严格，造成建设和大农业内部结构调整过多占用耕地，使耕地面积急剧减少。有些企业、机关受土地无偿使用影响，占地过多，早征迟用，甚至征而不用，造成土地浪费。在初步实行计划用地后，仍存在不按国家规定审批土地，计划管理不完善，以及缺乏总体规划、层层设开发区等问题，出现了新的浪费土地和乱占耕地现象。

二、土地资源的利用潜力

(四)土地后备资源利用前景

我国土地可开发后备资源已不多，但还有一定的潜力。在当前经济和技术条件下可开发利用的土地后备资源约七千六百万公顷(十一亿四千万亩)，约占全国土地总面积的８％。

１．大片荒山荒地(每片五十亩以上)约六千二百二十万公顷 (九亿三千三百万亩)，主要分布在西北、东北、华北和南方山地丘陵区， 以新疆、内蒙、黑龙江等省(区)为最多，四川、福建、贵州、甘肃、湖南、江西、河北等省次之。

２．农村零星闲散废弃地约八百二十八万公顷(一亿二千四百万亩)，分散在全国各省(区、市)。这类土地开发条件好、见效快，应作为近期小规模开发利用的重点。

３．滩涂水面，包括江河、湖、塘、水库等的滩涂及海涂，共约二百八十五万公顷(四千二百七十万亩)， 其中可开发利用的海涂约一百五十五万公顷(二千三百三十二万亩)，以山东、江苏、浙江、辽宁、福建、广东等省较多。

４．国营和乡镇工矿废弃地约二百六十万公顷(三千九百万亩)，分布在全国各地，应根据《土地复垦规定》进行复垦。对现有的土地后备资源应逐步开发利用，其中可开发的宜农地约占18％，宜林地约占35％，宜牧草地约占36％，其余11％左右可分别开发为园地、水产养殖地和建设用地。

(五)提高已利用土地的生产力和利用率

中低产田增产潜力很大，只要适当改善农业生产条件，生产率可得到大幅度提高。因此，治理改造中低产田是挖掘现有土地增产潜力的有效措施。提高复种指数，充分利用南方冬闲田，增加播种面积，也是挖掘耕地潜力的重要措施。目前我国耕地复种指数为150％，到本世纪末如能提高到159％，则可增加播种面积一千零六十七万公顷(一亿六千万亩)左右。

逐步调整农作物种植布局，根据气候、土壤等自然条件，实行区域化种植，最大限度地发挥耕地的生产潜力。我国林地利用率低，蓄积量少，生长量小。在全国一亿九千七百万公顷 (二十九亿四千八百万亩)林地中， 有林地只有一亿二千三百万公顷(十八亿四千万亩)，仅占62.4％，林地资源利用还有较大潜力。牧草地的利用也不充分，草原建设速度慢，全国二亿六千一百万公顷(三十九亿一千六百万亩)已利用草地中，围栏草场仅占1.2％，人工和改良草场仅占1.8％，南方草山草坡目前利用率仅20％左右。建设用地也存在利用不充分的问题，如村庄占地，初步估算，把大部分平房按规划改建为二层楼房，约可节约出一百三十三万至二百万公顷(二千至三千多万亩)土地，有条件的地方，把耕地中的村庄移到山坡上，也可腾出数千万亩好地，在部分机关、工厂和乡镇企业用地中，也有类似情况。

(六)我国土地的人口承载能力

有关部门对光、温、水、土进行综合分析的初步成果表明，在保证充分投入的条件下，考虑到耕地减少因素，我国粮食最大产量可达八千亿公斤，比目前粮食总产量四千亿公斤左右尚可增加约一倍。按人均粮食需求量五百公斤计，可承载十六亿人口，预测我国人口最高峰在二０四０年至二０五０年间，高峰人口为十六亿人左右。二０００年，按当时可能达到的投入产出水平，我国粮食总产量可达到五千亿公斤左右，按人均粮食需求四百公斤计，可承载人口十二亿五千万人，达到粮食基本自给。如人口超过十二亿五千万人，则需要少量进口粮食或降低人均占有量。从分地区土地的人口承载能力看，按可能达到的投入产出水平，到本世纪末，北京、天津、上海、广东、贵州、云南、西藏、甘肃、青海等省(区、市)已经超载；河北、福建、山东、广西、四川、辽宁、浙江、陕西、山西等省(区)已经或接近满载；吉林、黑龙江、江苏、新疆、宁夏、安徽、江西、湖北、湖南、内蒙、河南等省(区)尚有一定富余。进入二十一世纪后，在挖掘了投入产出最大潜力的情况下，京、津、沪三市和青海省土地的人口承载能力仍为超载，西藏、贵州、广东、云南等省(区)接近临界，其余各省(区)有余或稍有余。

三、土地利用的目标和方针

(七)二０００年土地利用目标

到本世纪末，我国国民经济将有较大发展，从民生活将达到小康水平，预计全国人口将达到或接近十三亿人，根据对土地利用变化的预测，全国土地利用的总目标是：适应二０００年国民经济和社会发展需要，实现粮食和其他主要农产品基本自给，耕地面积要确保一亿二千万公顷(十八亿亩)以上；为减轻自然灾害，改善生态环境，增加有林地面积，森林覆盖率要由目前的13％提高到17％；适当增加牧草地面积；保障各项建设的必要用地，首先是国家重点建设项目用地；扩大城乡居民点用地，增加交通和水利设施用地。一九九一年至二０００年，建设占用耕地控制在二百万公顷(三千万亩)左右。同时要积极开发未利用土地资源，大力改造中低产田，加强对水土流失的治理。适当调整全国土地利用结构和布局，提高土地利用的综合效益。

(八)二十一世纪土地利用展望

展望二十一世纪，我国的土地将得到更加充分和合理的利用。预计到二０二０年，全国人口将达十五亿人，城镇化水平将接近50％，也就是说将有近一半人口居住在城镇。由于城镇、工矿、交通和水利设施的发展，建设用地将增加五百万公顷(七千五百万亩)左右；耕地由于建设占用、因灾损毁和退耕还林、还牧等原因尚需净减约三百三十三万公顷(五千万亩)， 人均耕地面积将下降为零点零八公顷(一点二亩)左右；森林覆盖率将提高到24％左右，生态环境将有显著改善， 草原建设取得成效，人工草场将达到一亿公顷(十五亿亩)左右。到二０五０年前后，我国的经济发展将达到中等发达国家水平，全国人口预计达到最高峰，接近十六亿人，此后将趋于稳定或略有下降。耕地面积也将在一亿一千三百万公顷(十七亿亩)左右稳定下来，人均耕地面积可保持在零点零七公顷 (一点零五亩)，在单产提高的条件下，可以承载十六亿人口。

(九)土地利用的方针

为实现上述目标，需要认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，采取以下基本方针：

１．切实保护耕地。农业特别是粮食生产，是国民经济持续、稳定、协调发展的基础。为此，要在努力提高农作物单产的同时，确保农业生产必需的耕地，特别是粮食作物用地。要严格执行年度土地利用计划，严格控制建设占用耕地，建立基本农田保护区，本规划中各省二０００年耕地指标必须保证。目前调入粮食的各省(区、市)要尽量控制或减少调入量。粮食自给的要争取有所调出，调出粮食的要尽量增加调出量，力争多作贡献。严格控制大农业内部结构调整占用耕地。建设占用和因灾害损毁的耕地，要通过开发新的耕地予以弥补。

２．保障必要的建设用地。为适应国民经济和社会发展需要，在节约用地的原则下，保障必要的、合理的建设用地，特别是农业建设和能源、交通、通信等基础设施及重要原材料工业建设用地。要依靠技术进步，挖掘现有潜力，尽量少占或不占用耕地。

３．努力改善生态环境。制定和完善防治水土流失及其他整理土地的措施，减少自然灾害对土地造成的损毁；对部分不宜耕种的土地要逐步退耕。

４．对提高土地利用率和生产力，对农业用地要增加物质和科技投入，大力改造中低产田，提高单产，适当提高耕地的复种指数。要充分利用现有林地和草地。对城乡建设中土地利用不充分的也要采取措施，逐步提高其利用率。

５．实行土地“开源”和“节流”并举。在节约利用土地的同时，为弥补各项建设占用和自然灾害损毁的土地，应有计划地开发土地后备资源和复垦废弃土地，土地的开发和复垦应贯彻宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔、宜建则建和有利生态环境的原则。特别是多开发一些宜农荒地，以弥补减少的耕地面积，增加粮、棉、油产量。

６．统筹兼顾，量力而行，调整土地利用结构。根据我国土地资源情况和经济发展水平，兼顾经济、社会和生态效益，因地制宜、积极而有步骤地调整不合理的农业内部结构，调整农业用地和建设用地的结构和布局。调整结构应从整体效益出发，局部利用服从全局利益，当前利益和长远利益相结合。

四、土地利用的总体规划方案

(十)土地利用结构和布局的调整

根据二０００年土地利用的目标和基本方针，在对各用地部门土地需求量进行综合平衡的基础上，对二０００年我国土地利用结构和布局的调整提出如下方案：

１．确保必要的耕地面积。为满足二０００年粮食基本自给的需要，农业部门测算耕地面积必须保持一亿一千七百万公顷到一亿二千八百万公顷 (十七亿六千万亩到十九亿二千万亩)。一九八五年全国有耕地一亿二千五百万公顷(十八亿七千八百万亩)，对一九八六年至二０００年各种用地进行综合平衡， 建设占用耕地控制在三百万公顷(四千五百万亩)，因灾损毁和必需的退耕还林、还牧以及大农业内部结构调整减少的耕地控制在六百万公顷(九千万亩)左右，总共减少耕地九百万公顷(一亿三千五万亩)左右；开发复垦增加耕地约六百万公顷 (九千万亩，其中新开发耕地六千万亩)，增减相抵，净减耕地三百万公顷(四千五百万亩)。这样，二０００年耕地面积将减为一亿二千二百万公顷(十八亿三千三百万亩)。一九八六年至一九九０年耕地净减约一百三十三万公顷(二千万亩)，其后十年应不超过一百六十六万七千公顷(约二千五百万亩)。一九八六年至一九九0年各项建设占用地耕地约九十三万公顷(一千四百万亩)，其后十年应控制在二百万公顷(约三千万亩)左右。耕地的占用和减少主要在各类城镇周围的平原和沿海地区，大部分是好耕地，而开发补充的除部分零星闲散地和少量工矿废弃地外，大部分在边远地区和丘陵地区，布局的变化使耕地平均质量有所下降。因此，要增加对土地的投入，在扩大耕地的同时大力改造中低产田。

２．园地有较大增加。由一九八五年的六百万公顷(九千万亩)增至八百三十四万公顷(一亿二千五百万亩)，占土地总面积的0.9％。 园地主要应在低山丘陵地带发展，一般不得占用平原耕地，有条件的地方，要把现有的平原果园往山坡迁移，改变“粮上山、果下山”的状况。

３．林地有较大增加。由一九八五年的一亿九千六百五十五万公顷 (二十九亿四千八百万亩)增至二亿二千一百三十七万公顷(三十三亿二千一百万亩)，占土地总面积的比重由20.7％提高到23.2％，除了必要的防护林带和农田防护林在平原发展外，应主要在山区和丘陵增加林地。东北、内蒙、西南等国有林区已严重过伐，今后要搞好恢复并加速建设南方丘陵山区生长较快的用材林基地。

４．牧草地略有增加。由一九八五年的二亿六千一百零九万公顷(三十九亿一千六百万亩)增至二亿六千二百二十四万公顷(三十九亿三千四百万亩)，占土地总面积的27.6％。今后主要应加强草原建设，增加人工草场，扩大对南方草山草坡的利用，以满足人民对畜产的需要。

５．居民点及工矿用地和交通设施用地有所增加。居民点及工矿用地增加三百四十一万公顷(五千一百万亩)，由一九八五年的一千九百八十七万公顷(二亿九千八百万亩)增至二千三百二十八万公顷(三亿四千九百万亩)，占土地总面积的比重由2.1％提高到2.4％；交通设施用地增加一百万公顷(一千五百万亩)，由一九八五年的七百二十一万公顷(一亿零八百万亩)增至八百二十一万公顷(一亿二千三百万亩)，占土地总面积的比重由0.8％提高到0.9％。适当提高城市人均用地面积，控制村镇用地的增长速度，确保交通、能源、原材料等重点建设项目用地需要。非农业建设占用耕地，平均每年不超过十六万七千公顷(二百五十万亩)。为了适应沿海开放和经济发展的需要，新增建设用地相对集中在东部沿海地区，使该地区人多地少的矛盾进一步加剧。为此，要特别注意节约用地，不占、少占优质农田，严格控制大城市扩展。现有耕地中的村庄，过于分散的要适当集中，有条件迁至非耕地的，要逐步搬迁，腾出耕地。

６．水域面积由于水利设施建设稍有增加。由一九八五年的三千五百九十六万公顷(五亿三千九百万亩)增至三千六百七十三万公顷(五亿五千一百万亩)，占土地总面积的3.9％。水利设施建设共增加用地九十九万三千公顷(一千四百九十万亩)，其中占用耕地五十八万公顷(八百七十七万亩)。要增加水产养殖面积，提高水域利用率。

７．由于农、林、牧及建设用地面积的发展，土地总利用面积增加，未利用土地面积由一九八五年的二亿九千六百八十二万公顷(四十四亿五千三百万亩)减少到二亿六千六百三十三万公顷(三十九亿九千四百万亩)左右，占土地总面积的比重由31.3％下降为28.1％。

(十一)土地利用分区

为了因地制宜地指导各地区合理确定土地利用的优先顺序，调整土地利用结构，挖掘土地潜力，充分发挥地区优势，根据土地利用的现状和规划，结合自然地理条件和社会经济发展状况，在保持县界完整的情况下，把全国划分为以下十一个土地利用一级区和三十七个土地利用二级区。各区的主要特点和利用方向如下：

１．沿海区。包括辽中南、京津唐、鲁东苏北沿海、沪宁杭浙闽沿海、珠江韩江三角洲、桂南雷州半岛、海南八个二级区，总面积五十四万九千平方公里，占全国土地总面积的5.75％。本区人口密集，港口城市集中，工业发达，土地开发程度高，人均耕地少，土地利用效益高，建设用地比例大，各业争地矛盾突出。在全国实行对外开放政策的地区中，五个经济特区和十四个沿海开放城市均位于本区。随着改革开放的发展，今后要加强全面规划，在节约用地、少占耕地的原则下，保障建设用地和对外开放用地需求；切实保护耕地，重点发展城郊农业和创汇农业；开发海涂和荒滩荒地。

２．松嫩三江平原区。包括松嫩平原、三江平原两个二级区，总面积三十九万七千一百平方公里，占全国土地总面积的4.16％。本区气候寒冷，地势平垣，水源丰富，有大片待垦宜农荒地，是全国主要商品粮、豆产区，石油、煤炭等矿产资源丰富，铁路交通发达，土地利用尚不充分。今后用地方向以农为主，增加耕地投入，提高单产，大力开发以三江平原为主的宜农荒地。适当增加建设用地，保障能源基地建设用地，复垦工矿废弃地。

３．兴安岭长白山区。包括大小兴安岭、长白山辽东丘陵两个二级区，总面积四十八万二千二百平方公里，占全国土地面积的5.05％。本区以山地为主，气候湿润，水土条件优越，是全国主要用材林基地之一，目前存在着森林采育失调，林农争地和土地经营粗放等问题。今后用地方向仍以林为主，建设永续利用的用材林基地，林、耕、园、草相结合，加强林地抚育更新，涵养水源，加强草地、耕地管理，提高土地利用效益。

４．三北交界区。总面积四十四万零七百平方公里，占全国土地总面积的4.62％。本区属半湿润向半干旱地带过渡区，农、牧、林交错分布，生态条件脆弱，存在农牧争地，草场退化问题。建设用地中以煤矿用地为主。今后应注意保护生态环境，因地制宜发展农、牧、林，适当退耕并建设三北防护林，稳定基本农田，加强草原建设，防止土地沙化和退化；调整建设用地，保障能源基地建设用地。

５．黄淮海平原区。包括黄海平原、鲁中丘陵、黄滩平原三个二级区，总面积三十四万八千九百平方公里，占全国土地总面积的3.65％。本区是我国最大的平原区，人口密集，中小城市多，是全国主要商品粮、棉、油基地和能源、轻工业基地。人多地少，建设用地比例高，农业受旱、涝、盐碱影响，产量不稳，但潜力很大。今后用地方向仍以农为主，是土地开发重点地区，改造中低产田和开荒相结合，建设农田防护林网，综合治理旱、涝、盐碱，加强基本农田保护，控制建设用地并提高其利用率。

６．黄土高原区。包括晋豫、汾渭河谷、晋陕甘、甘青宁四个二级区，总面积

四十一万八千二百平方公里，占全国土地总面积的4.38％。本区以黄土覆盖的山地、高原为主，半干旱气候，水土流失严重，以旱作农业为主，水力资源丰富，也是我国最大的煤炭基地。今后应结合开发晋、陕、蒙煤炭基地，保障必要的建设用地，加强农田基本建设，加强三北防护林建设，综合治理水土流失，部分陡坡地要退耕还林、还牧，建设汾渭谷地商品粮、棉、油基地。

７．江南丘陵区。总面积六十三万四千八百平方公里，占全国土地总面积的6.65％。

本区以中低山为主，水热资源，生物资源、有色金属矿产资源丰富，经济较发达，也是我国重要产粮区。土地开发利用程度较高。今后用地方向应以林为主，农、林、牧综合发展；保护耕地，建设速生丰产用材林基地、水果生产基地和有色金属矿产基地。

８．南方山地区。包括秦巴山地、川鄂湘黔山地、黔桂高原山地、川滇山地、滇南五个二级区，总面积一百万零一百平方公里，占全国土地总面积的10.48％。本区地形复杂，以高原、山地为主，林、草、耕地交错分布，光、温、水条件优越，森林资源丰富，但水土流失严重，粮食产量，经济发展和土地开发利用水平较低。今后用地方向应以林为主，建设以川西、秦岭为主的林业基础，保护耕地，提高单产，发展热带、亚热带作物，发展畜牧业，建设水电能源基地，加强自然保护区建设，发展旅游业。

９．长江中游平原四川盆地区。包括长江中游平原和四川盆地两个二级区，总面积三十四万九千五百平方公里，占全国土地总面积的3.66％。本区开发较早，水、热资源丰富，人口密度大，长江沿岸城镇密集，工业集中，经济较发达，建设用地比例大，目前建设占用耕地矛盾突出；耕地以水田为主，农作物产量高，是我国重要的商品粮、棉、油基地和水产、经济作物基地；地势低洼、洪涝灾害较多。今后用地方向仍以农为主，保护耕地和潮泊水面，加强水利建设，建设好商品粮、棉、油和水产、经济作物基地，发展林地，促进水土保持。适当控制建设用地，提高用地效率和长江水道的利用率。

１０．西北区。包括内蒙、宁夏河套平原、河西走廊、北疆、南疆柴达木盆地五个二级区，总面积二百九十七万九千二百平方公里，占全国土地总面积的31.21?％。本区气候干旱，地广人稀，少数民族聚居，以绿州农业和草原放牧为主，土地利用效益低，林地面积少，未利用土地面积大，干旱、沙化、盐渍分是本区土地利用的主要障碍，本区有较丰富的石油、煤炭等矿藏。今后用地方向以牧为主，农、牧并举，营造农田防护林，扩大水源涵养林，防治沙化，盐碱化，节约利用水资源，稳步开发宜农荒地，建设绿州粮、棉、油、果基地和优良牧业基地，扩大自然保护区，保障石油、煤炭及盐业建设用地。

１１．青藏高原区。包括川滇藏、藏南、藏北、川青甘四个二级区，总面积一百九十四万六千八百平方公里，占全国土地总面积的20.39％。本区为平均海拔四千五百至五千五百米的高原，属高寒气候，光照充足、热量不足，大部分地区光、热、水配合不当，人烟稀少，交通不发达，天然牧场广阔，东南部天然森林多，土地开发程度及生产水平均较低。今后用地方向应以牧为主，农、牧、林结合，保护森林，开发河谷地带耕地，合理利用天然草场，发展畜产品生产。

(十二)主要工程设施布局及用地规模

根据有关部门提供的资料，我国一九八六年至二０００年安排的交通、水利和林业主要建设项目(其中部分项目已在一九九０年前完成， 部分在二０００年后继续完成)有：

１．铁路。拟建新线一万三千公里，占地十三万八千六百公顷(二百零八万亩)。其中：以山西为中心的能源基地运煤通路有大同至秦皇岛、集宁至通辽、大同至准格尔、神木至黄骅和侯马至月山等。南北通路有北京至九龙、合肥至九江等。沿海通路有金华至温州、广州至漳州、钦州至北海和三水至茂名等。东北通路有沈阳至秦皇岛、七台河至滴道等。西北通路有乌鲁木齐至阿拉山口、中卫至宝鸡、包头至西安和格尔木至库尔勒等。西南通路有南宁至昆明、成都至达县、石门至长沙等。

２．公路、水运港口及民用机场。二０００年公路要发展到一百二十万至一百四十万公里，新增用地六十八万九千公顷(一千零三十三万亩)；港口要达到一千二百个泊位，新增用地三万公顷(四十五万亩)；同时要新建和扩建一批民航机场，新增用地一万三千公顷(二十万亩)。通过加快综合运输体系的建设，提高以下八条大通道的运输能力；南北方向三条，它们是大连至哈尔滨，山海关至杭州、北京至广州、东西方向五条，它们是秦皇岛至大同、天津至太原、连云港至乌鲁木齐、上海至成都、广州至成都及昆明。

３．重要水利工程。二０００年前拟兴建三峡、小浪底、黑山峡、临淮岗、万家寨、碛口、紫坪铺、亭子口、江垭、峡江、百色、大藤峡、尼尔基、飞来峡、桃林口、大桥等水利枢纽及引黄入淀济京、引黄入卫、南水北调、引黄入晋、引江济淮、引松入辽等跨流域引水工程。 水利工程新增用地总面积约为八百九十万公顷(一千三百万亩)。

４．防护林工程。为控制水土流失，改善生态环境，二０００年前拟营造以下防护林工程：三北防护林工程，共造林一千四百四十七万公顷(二亿一千七百零五万亩)，跨陕、甘、宁、青、新、晋、蒙、冀、京、辽、吉、黑十二个省(区、市)，其中防护林一千零七万公顷(一亿五千一百零五万亩)；长江中上游造林工程，跨川、滇、黔、湘、鄂、赣、陕、甘八省，共造林七百四十二万公顷(一亿一千一百三十八万亩)，其中防护林三百九十万公顷(五千八百六十一万亩)；沿海防护林工程，跨沿海十个省(市)，共造林二百四十九万公顷(三千七百三十七万亩)，其中防护林一百六十六万公顷(二千四百九十八万亩)；太地山绿化造林工程，跨冀、晋、京、豫四省(市)，共造林三百三十万公顷(四千九百五十万亩)，其中防护林一百七十四万公顷(二千六百一十万亩)；平原农田防护林网，共造林三百二十四万公顷(四千八百六十七万亩)。

(十三)土地开发和复垦

１．根据“开源”和“节流”并举的方针，到本世纪末，新开发和复垦的耕地约六百万公顷(九千万亩)，其中新开发耕地应不少于四百万公顷(六千万亩)。同时，改造中低产田应不少于三千三百三十三万公顷(五亿亩)。土地综合开发的重点地区是：(１)黄淮海平原；(２)三江平原；(３)松嫩平原；

(４)长江中游平原；(５)四川盆地；(６)长江下游平原；(７)甘肃、内蒙、宁夏灌区；(８)新疆灌区；(９)珠江中下游平原；(１０)汾渭谷地。以上十片重点地区，二０００年以前可开发耕地二百万公顷(三千多万亩)，改造中低产田二千万公顷(三亿亩)。

２．要认真贯彻《土地复垦规定》，大力组织复垦各类废弃土地。其中，工矿废弃土地，到二０００年除新废弃的要及时复垦外，还要复垦老的废弃土地四十六万六千六百公顷(七百万亩)左右；争取到二０二０年复垦一百三十三万三千三百公顷(二千万亩)以上。土地复垦的重点地区是：(１)以山西为中心的能源、重化工基地；(２)辽宁辽河油田及钢铁、煤炭地；(３)山东、安徽、江苏、河南、陕西、内蒙等煤炭基地；(４)唐山煤炭、钢铁、电力、建材基地；(５)黑龙江煤炭、采金和石油基地；(６)胶东黄金基地。

(十四)土地的整治和保护

１．防治水土流失，保护和合理利用土地资源。要认真贯彻预防为主、治管结合的水土保持方针，首先要做好预防、保护和监督管理工作，并进行重点治理。二０００年前每年整治水土流失面积力争不少于二百万公顷(三千万亩)。国家治理的重点地区是：(１)陕西无定河流域；(２)山西三川河流域；(３)内蒙古皇甫川流域；(４)甘肃定西县；(５)辽宁柳河流域；(６)山西、河北永定河上游地区；(７)长江葛州坝库区；(８)赣江和抚河上游地区；(９)云南、四川金沙江中上游地区；(１０)长江三峡水库库区；(１１)贵州毕节地区；(１２)嘉陵江中上游地区；(１３)北京密云水库上游地区；以及珠江上游地区和晋、陕、蒙三角带地区等。与此同时，还要加强土地沙化和盐碱化的防治工作。

２．为了切实保护耕地，各地要划定基本农田保护区，并具体落实到乡和村。尤其对高产优质农田、名特优产品基地、商品粮基地以及大中城市附近的莱田，应作为重点认真保护。开展农田保护工作要因地制宜，注重实效。我国东部地区人多耕地少，中部地区是重要农业生产区，要全面开展划定基本农田保护区工作；西部地区良田较少，要有重点地把高产稳产农田保护起来。

３．自然保护区是为了保护生态系统、濒临灭绝的物种、特殊的地质地貌和自然历史遗迹而划定的特殊地域。我国现有各类自然保护区六百多处，面积约占土地总面积的３％。长白山、鼎湖山、卧龙、梵净山、武夷山、锡林郭勒草原、博格达峰和神农架八处已加入国际生物圈自然保护网。争取到2000年使全国自然保护区面积达到土地总面积的６％。风景名胜区也是保护自然环境和历史文化遗产的特殊地域，目前经国务院审定公布的国家重点风景名胜区共八十四处，省级风景名胜区共一百零九处，面积共约五万平方公里。各类自然保护区和风景名胜区的土地都不得任意破坏和占用。

五、关于《纲要》的实施

(十五)贯彻《纲要》的措施

本《纲要》经国务院批准后，各省、自治区、直辖市人民政府及各用地部门应按照《纲要》要求认真组织落实，并通过以下措施保护贯彻实施：加强用地计划管理工作。《纲要》是编制国家中期(五年)和年度土地利用计划的依据，《纲要》确定的各项控制性指标，要通过中期和年度计划逐年落实，同时要加强对土地利用计划执行情况的监督和检查。

２．加强用地审批管理。《纲要》是制定用地指标、审批各项用地，特别是审批全国性和跨省(区、市)大型建设项目、调整农业内部结构以及审批土地开发和复垦计划的依据。

３．加强土地出让、转让管理。《纲要》是指导各类土地开发区建设、编市供地计划、调控土地供求的依据，各地要根据《纲要》提出的要求和控制指标，加强对各类土地开发区尤其是成片土地出让的管理。

４．编制地方各级土地利用总体规划。《纲要》也是编制地方各级土地利用总体规划，首先是省级规划的依据。《纲要》提出的目标、方针、主要设想和各项控制性指标，要通过各级地方规划分层次进行贯彻和落实。

５．编制各项专业规划。编市基本农田保护区规划、菜田保护区规划、土地开发和复垦规划等，具体贯彻《纲要》确定的有关保护耕地、莱田和扩大耕地面积的目标和方针；制定自然保护区规划、风景名胜区规划、城市规划、村镇规划、各类土地开发区规划以及工业、交通、农、林、牧、水利等用地规划，均应符合本《纲要》的要求。

６．贯彻和制订、完善各项有关用地的法律、法规和规章。对《纲要》确定的各类不同性质的用地，除按《中华人民共和国土地管理法》的要求管理外，还需通过其他相关的法律，如《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国铁路法》等的要求进行管理。对与之配套但目前尚未制定的其他法律、法规和规章，应尽快制订。

７．进一步完善经济管理手段。要通过征收土地使用税、耕地占用税 以及其他经济手段，调整各方面的用地需求，使之符合《纲要》的要求。最重要的是要积极推进土地使用制度改革，逐步扩大和全面实行土地资源的有偿使用制度，建立和完善市场调节机制，利用地价来调节土地利用，节约使用土地。

８．加强宣传工作。广泛开展全民国土观念教育，增强土地意识，提高对土地利用总体规划重要性的认识。

(十六)《纲要》的修改

在实施《纲要》过程中，要加强对土地利用状况的动态监测，及时检查规划的执行情况，并根据实际需要和客观情况的变化对《纲要》进行修改，涉及重大原则性问题的变动，需按有关规定履行报批手续。