宁夏回族自治区人民政府关于贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的意见

发文单位：宁夏回族自治区人民政府

文　　号：宁政发[2005]49号

发布日期：2005-5-10

执行日期：2005-5-10

各市、县（区）人民政府，自治区政府各部门、直属机构：

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号，以下简称《决定》）从我国国情出发，贯彻"十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地"的基本国策，针对当前土地管理中存在的突出问题，提出了深化改革、严格土地管理的重大措施。《决定》的出台有利于实现土地利用方式的转变，有利于促进经济结构的调整和优化，有利于推进经济增长方式的根本转变。随着西部大开发战略的实施，我区城市化、工业化和农业产业化步伐日益加快，经济和社会发展对用地的需求不断增加，土地资源供需矛盾必将日趋突出。因此，必须正确处理保障经济社会发展和实行最严格土地管理制度之间的关系，深化改革，健全法制，统筹兼顾，标本兼治，更好地为我区经济社会发展全面协调可持续发展提供保障。为更好地贯彻落实《决定》精神，结合我区实际，现制定以下贯彻落实意见：

一、严格执行土地管理法律法规

（一）牢固树立遵守土地法律法规的意识。

各地区、各有关部门要深入持久地开展土地法律法规的学习教育活动，深刻认识保护耕地的极端重要性，本着对人民、对历史负责的精神，严格依法管理土地，积极推进经济增长方式的转变，实现土地利用方式的转变，走符合我区区情的新型工业化、城市化道路。进一步提高依法管地用地的意识，要在法律法规允许的范围内合理用地。对违反法律法规批地、占地的，必须承担法律责任。

（二）严格依照法定权限审批土地。

农用地转用和土地征收的审批权在国务院和自治区人民政府，各市、县（区）人民政府不得超越法律法规规定的权限审批土地。严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批。

（三）严格执行占用耕地补偿制度。

各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。不能自行补充的，必须按照自治区的规定缴纳耕地开垦费。耕地开垦费要列入专户管理，不得减免和挪作他用。政府投资的建设项目也必须将补充耕地费用列入工程概算。

（四）禁止非法压低地价招商。

自治区人民政府将依照各市、县（区）基准地价制定并公布协议出让土地最低价标准。协议出让土地除必须严格执行规定程序外，出让价格不得低于最低价标准。违反规定出让土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任；情节严重的，依照《中华人民共和国刑法》的规定，以非法低价出让国有土地使用权罪追究刑事责任。

（五）严格依法查处违反土地管理法律法规的行为。

当前要着重解决有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政权力侵犯农民合法权益的问题。各市、县（区）人民政府和国土资源部门要认真贯彻执行《宁夏回族自治区国土资源监察办法》的各项规定，切实负起执法监察责任，切实履行执法监察职能，加大土地管理执法力度，严肃查处非法批地、占地等违法案件。建立国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为，又查处违法责任人。典型案件，要公开处理。对非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的国家机关工作人员，依照《宁夏回族自治区国土资源监察办法》给予行政处分；构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国土地管理法》、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》和最高人民检察院关于渎职犯罪案件立案标准的规定，追究刑事责任。对非法批准征收、使用土地，给当事人造成损失的，还必须依法承担赔偿责任。

二、加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理

（六）严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理。

各市、县（区）人民政府要严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划的编制和实施管理。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区（园区）和城市新区（小区）。严格土地利用总体规划的修改，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不应超过土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地规模，城市总体规划、村庄和集镇规划也不得擅自修改。

（七）加强土地利用计划管理。

农用地转用的年度计划实行指令性管理，优先保障国家和自治区安排的重点项目。各市、县（区）使用跨年度结转计划指标必须经自治区国土资源厅核准。下达给市、县（区）的农用地转用计划不得突破。

（八）从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度。

加强农用地转用审批的规划和计划审查，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划对农用地转用的控制和引导，凡不符合规划、没有农用地转用年度计划指标的，不得批准用地。对过去拖欠农民征地补偿安置费不能足额偿还的地方，暂缓下达该地区年度农用地转用计划。

（九）加强建设项目用地预审管理。

今后项目建设单位向发展改革委等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土资源部门预审意见；建设项目预审实行分级预审，需国务院及国家发展改革委等部门审批、核准的建设项目，由自治区国土资源厅提出初审意见，报国土资源部；涉及军事项目和国务院批准的特殊建设项目，建设用地单位可直接向国土资源部提出预审申请；需自治区人民政府及自治区发展改革委等部门审批、核准的建设项目，由自治区国土资源厅提出预审意见。没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目。凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审。

（十）加强村镇建设用地的管理。

要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过"村改居"等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。

（十一）严格保护基本农田。

基本农田是确保国家粮食安全的基础。土地利用总体规划修编，必须保证现有基本农田总量不减少，质量不降低。基本农田要落实到地块和农户，各市、县（区）要在5月底之前将基本农田保护责任书签订到村组和农户，并在土地所有权证书和农村土地承包经营权证书中注明。基本农田保护图件备案工作，应在新一轮土地利用总体规划修编后3个月内完成。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的"红线"。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准；经批准占用基本农田的，征地补偿按法定最高标准执行，对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设"现代农业园区"或者"设施农业"等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发。

三、完善征地补偿和安置制度

（十二）完善征地补偿办法。

各市、县（区）人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，川区市、县（区）土地补偿费和安置补助费的总和不得低于土地被征用前3年平均年产值的15倍；山区市、县（区）不得低于10倍。土地补偿费和安置补助费的总和达到30倍，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地出让金收入予以补贴。自治区国土资源厅要会同有关部门尽快制订各市、县征地的统一年产值标准或区片综合地价，报自治区人民政府同意后公布执行，做到征地补偿同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。

（十三）妥善安置被征地农民。

各市、县（区）人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。要通过农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等多种渠道和形式，妥善做好被征地农民的安置工作。

（十四）健全征地程序。

在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认；在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》的程序和有关要求组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。

（十五）加强对征地实施过程监管。

征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，自治区国土资源厅会同有关部门尽快制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。征地补偿安置方案经市、县人民政府批准后，应按法律规定的时限向被征地农村集体经济组织拨付征地补偿安置费用。被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况，向本集体经济组织成员公布，接受监督。当地国土资源部门应配合农业、监察等有关部门对被征地集体经济组织内部征地补偿安置费用的分配和使用情况进行监督。经依法批准征收的土地，除涉及国家保密规定等特殊情况外，自治区国土资源厅要通过媒体向社会公示征地批准事项。各县（市、区）国土资源部门应按照《征用土地公告办法》的规定，在被征地所在的村、组公告征地批准事项；各级国土资源部门要对依法批准的征收土地方案的实施情况进行监督检查。

四、健全土地节约利用和收益分配机制

（十六）实行强化节约和集约用地政策。

建设用地要严格控制增量，积极盘活存量，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下功夫。新上建设项目首先要利用现有建设用地，严格控制建设占用耕地、林地、草原和湿地。开展对存量建设用地资源的普查。各地区、各有关部门要按照集约用地的原则，调整有关厂区绿化率的规定，不得圈占土地搞"花园式工厂"。在开发区（园区）推广多层标准厂房。对工业用地在符合规划、不改变原用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，原则上不再收取或调整土地有偿使用费。基础设施和公益性建设项目也要节约合理用地。今后，供地时要将土地用途、容积率等使用条件的约定写入土地使用合同。对工业项目用地必须有投资强度、开发进度等控制性要求。土地使用权人不按照约定条件使用土地的，要承担相应的违约责任。在加强耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税征收管理的同时，进一步调整和完善相关税制，加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度。

（十七）推进土地资源的市场化配置。

严格控制划拨用地范围，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地。除按现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外，工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。经依法批准转让原划拨土地使用权的，应当在土地有形市场公开交易，按照市场价补缴土地出让金；低于市场价交易的，政府应当行使优先购买权。

（十八）实施新的土地使用标准。

依照国家产业政策，对淘汰类、限制类项目分别实行禁止和限制用地，严格执行国土资源部制定的《工业项目建设用地控制指标（试行）》，促进建设用地的集约利用。继续停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地的审批。

（十九）严禁闲置土地。

农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。对用地单位闲置的土地，严格依照《中华人民共和国土地管理法》和国土资源部《闲置土地处理办法》的有关规定处理。

（二十）完善新增建设用地土地有偿使用费收缴办法。

按照财政部、国土资源部、中国人民银行《关于进一步加强新增建设用地土地有偿使用费征收使用管理的通知》要求，实行先缴后分，按规定的标准全额缴入国库，不得减免，并由国库按规定的比例分成划缴。审计部门要加强对新增建设用地土地有偿使用费征收和使用的监督检查。对减免和欠缴的，要依法追缴。新增建设用地土地有偿使用费要严格按法定用途使用。

五、建立完善耕地保护和土地管理的责任制度

（二十一）明确土地管理的权力和责任。

调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合理利用土地的责任在各级人民政府。在确保严格实施土地利用总体规划，不突破土地利用年度计划的前提下，自治区人民政府可以统筹本行政区域内的用地安排，依照法定权限对农用地转用和土地征收进行审批，按规定用途决定新增建设用地土地有偿使用费地方分成部分的分配和使用，组织本行政区域内耕地占补平衡，并对土地管理法律法规执行情况进行监督检查。各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。各级人民政府都要建立相应的工作制度，采取多种形式，确保耕地保护目标落实到基层。

（二十二）建立耕地保护责任的考核体系。

自治区人民政府每年与各市和农垦系统签订年度耕地保护目标责任书，下达耕地保护责任考核目标。各市和农垦系统每年要向自治区人民政府报告耕地保护责任目标的履行情况。各市和农垦系统也要与县（市、区、场）、乡（镇）逐级签订耕地保护目标责任书。各地要对耕地保护责任目标履行情况逐级进行严格检查和考核，奖优罚劣。对认真履行责任目标，成效突出的，要给予表彰和奖励。对没有达到责任目标的，要在全区通报，并责令限期整改。

（二十三）严格土地管理责任追究制。

对违反法律规定擅自修改土地利用总体规划的、发生非法占用基本农田的、未完成耕地保护责任考核目标的、征地侵害农民合法权益引发群体性事件且未能及时解决的、低价出让土地的、减免和欠缴新增建设用地土地有偿使用费的、未按期完成基本农田图件备案工作的，要严肃追究责任，对有关责任人员由上级主管部门或监察机关依法定权限给予行政处分。同时，上级政府要责令限期整改，整改期间暂停农用地转用和征地审批。实行补充耕地监督的责任追究制，国土资源部门和农业部门负责对补充耕地的数量和质量进行验收，并对验收结果承担责任。

（二十四）强化对土地执法行为的监督。

各市、县人民政府要按照国务院《决定》精神，加强国土资源执法队伍建设，理顺执法监察管理体制，配强配硬执法监察力量。配备动态巡查和办案专用车辆，全面落实动态巡查责任制，及时发现和制止违法行为，最大限度地降低发案率。自治区国土资源部门要加强对市、县国土资源执法监察工作的考核，奖优罚劣，落实责任。建立公开的土地违法立案标准。对有案不查、执法不严的，上级国土资源部门要责令其作出行政处罚决定或直接给予行政处罚，并给予有关国土资源部门的负责人行政处分。坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为。对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代；确需补办手续的，依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。

（二十五）加强土地管理行政能力建设。

尽快完成市、县国土资源管理体制改革，理顺领导干部管理体制、工作机制和加强基层队伍建设。各市、县（区）人民政府要保证基层国土资源管理所机构、编制、经费到位，切实发挥基层国土资源管理所在土地管理执法中的作用。建立和完善统一的土地分类、调查、登记和统计制度，启动新一轮土地调查，保证土地数据的真实性。组织实施"金土工程"。充分利用现代高新技术加强土地利用动态监测，建立土地利用总体规划实施、耕地保护、土地市场的动态监测网络。

各地区、各有关部门要以"三个代表" 重要思想为指导，牢固树立科学发展观和正确的政绩观，把落实好最严格的土地管理制度作为对执政能力和依法行政能力的检验。高度重视土地的保护和合理利用，认真总结经验，积极推进土地管理体制改革，不断完善土地法制，建立严格、科学、有效的土地管理制度，维护好广大人民群众的根本利益，确保我区经济社会可持续发展。

宁夏回族自治区人民政府