农村征地补偿协议的法律分析

　　一、农村征地补偿协议的厘定

　　1. 农村征地补偿协议的内涵

　　我国现行土地管理立法并未明确农村征地补偿协议的立法内涵，合同法也未将其归于有名合同的范畴，但其散见于地方立法和部门规章之中。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后

　　由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”根据该规定，征收土地方案属于行政机关依法履行的职权内容，征地补偿协议的内容是“补偿标准”而非“征地”。概而言之，农村征地补偿协议系指根据行政部门批准的征用土地方案，由土地行政主管部门与农村集体经济组织就征地补偿的补偿方式、补偿金额及支付方式、青苗及土地附着物补偿、违约责任和纠纷处理方式等达成的权利义务安排。征地补偿协议具有下述法律特征：首先，农村土地征收属于行政征用的范畴，行政征用是指国家出于公共利益的需要，依据法律规定，按照法定的程序，以行政强制的方式取得行政相对人的财产所有权或者其他物权，并给予公平、合理补偿的一种具体行政行为[1]。其次，协议主体是土地行政主管部门和农村集体经济组织，即村民委员会。第三，协议标的是征地补偿安排。征地补偿安排的达成体现了民主协商性，由被征地农村集体经济组织就协议主要内容经村民大会或者村民代表大会等民主程序形成书面决议，但集体经济组织内部因征地补偿而产生的纠纷不能对抗征地补偿协议。最后，集体经济组织的村民不是征地补偿协议的主体，村民与集体经济组织达成的补偿约定具有相对性，不能对抗征地单位，村民无权就征地补偿协议直接提起诉讼。

　　2. 农村征地补偿协议的法律性质

　　农村征地补偿协议的性质厘清，关键是要区分好两组关系，一是征地的当地政府与集体经济组织达成的征地补偿安排，二是集体经济组织和村民之间协商达成的征地补偿安排。实践中，确实存在集体经济组织非经法定程序，违背村民意愿做出意思表示。根据法理和立法，无论是行政行为还是契约行为，都具有相对性，因此农村征地补偿协议考量的是集体经济组织与征地地方政府之间的法律关系，而非集体经济组织内部或村民与征地地方政府之间的法律关系。

　　农村征地补偿协议究竟是契约行为还是行政行为，是民事合同还是行政合同，这在学界还是有争议的。由于我国并没有制定统一的行政合同法，对于什么是行政合同没有形成一个明确的区分标准。根据行政法学者应松年的观点，行政合同是以行政主体为一方当事人的发生、变更或者消灭行政法律关系的合意。实际上，行政合同是游离在行政行为和民事合同之间的一种特殊的形态，这个命题之中实际上包括包含着两个变量，一个是合意的程度，二是存在类似于行政行为的权力因素。因为存在合意，通过合意来形成一定的社会秩序，所以我们称这样的形态为合同，也正因为在如此形成的状态之中存在着类似于行政行为的权力因素，具有某种行政性，进而会形成一定的行政法上的关系，所以我们才不把这样的形态完全归类到民事合同当中，而是另外称之为“行政”合同[2]。因此，根据本文的理论界定，笔者认为应该将农村征地补偿协议视为是行政合同，易言之，农村征地补偿协议具有行政性。就协议的主体而言，协议一方是行政机关，一方是村民委员会;就内容而言，是国家出于公共利益的需要，依据法律规定，按照法定的程序，以行政强制的方式取得农村集体组织的土地所有权，并给予公平、合理补偿为协议的主要内容，最为关键的是在协议签订过程中双方之间的合意起着主导作用。

　　农村征地补偿协议的行政性也得到我国现行立法的支持。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释[2005]6号)第一条第三款的规定，集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。质言之，土地补偿费数额由村民根据村民自治法规依法达成，村民不得以土地补偿费数额为事由提起民事诉讼;基于补偿标准所产生的争议，由批准征用土地的人民政府裁决，对裁决不满的，可以根据《行政诉讼法》提起行政诉讼。

　　二、农村征地补偿协议的订立规制

　　农村征地补偿协议是一种典型的“行政合同”，是当地政府和村委会在民主协商的基础上通过一定的法律程序达成的协议。相应地，农村征地补偿协议订立的法律规制需要考量主体和程序两个方面。由于现有的法律对协议的一方村委会的法律地位和职能规定得不够清晰，造成了农村征地补偿协议订立过程中由于协议主体资格不明确而引发了各种纠纷;另一方面，现行立法并没有对征地补偿协议的订立程序作出强制性规定，因此未经正当程序签订的征地补偿协议的法律效力也有待讨论。

　　1. 征地补偿协议的订立主体

　　征地补偿协议的订立主体主要是农村集体经济组织和相关的政府部门，在实践中，前者以村民委员会为典型代表，后者的代表形式是政府统一征地办公室。

　　首先是村民委员会。根据我国《宪法》和《村民委员会组织法》的规定，村委会是依法设立的基层群众性自治组织。在农村征地补偿协议中，作为一方主体的村民委员会，法律上明确赋予了它在征地补偿过程中的职权，但是由于在法律规定中的模糊，使得实践中我们对村民委员会的职能有不同的理解，可行的方法是将村民委员会做广义和狭义的两种解释，这样便于在实践中给予村民委员会一个合适的身份，在理论上也不必再为村民委员会的主体资格进行反复的论证。解决这个问题的关键是厘清村民委员会和村民自治体之间的关系，同时在法律上明确各自的职责范围，在名称上的混用造成了在实践中相互推诿应该承担的责任，针对此问题，有必要在法律上明确现行村民委员会的不同含义：以“自治村”概念取代村民委员会的广义含义，将村民委员会限定为自治村———村民自治体的执行机构。本文认为，比较可行的方法主要有二：一是将村民委员会限定为群体意义上的村民自治性组织，同时以“村务执行会”取代狭义上的村民委员会;二是以“自治村”的概念来取代广义上的村民委员会，同时将村民委员会限定为“自治村”的执行机构。前者的好处在于对《村民委员会组织法》之外的其他法律触动不大，因为《宪法》、《土地管理法》等法律条款关于村民委员会的规定均是其广义上的含义，并且可以通过增设“村务执行委员会”取代狭义上的村民委员会的方式，但是，此方法对《村民委员会组织法》本身影响较大，现有的大部分条款都需要进行调整;采取后一种方法，则要面临着修改包括《宪法》在内的其他诸多法律法规的难题，并要考虑到如何转变广大村民观念上刚刚形成的对村民委员会性质与地位的认识[3]。

　　其次是政府统一征地办公室。根据《土地管理法》第四十四条的规定，只有县级以上人民政府才有权实施征地，相关补偿标准由省、自治区、直辖市规定。在实践中，农村征地补偿协议一般由地方政府的内设机构———县(市)的统一征地办公室来签订，县(市)的统一征地办公室作为县(市)政府负责土地征收的授权机构，代表县(市)政府和村民委员会签订征地补偿协议，其法律后果由县(市)政府来承担。行的政府征地的流程一般是由所在的县(市)的统一征地办公室具体承担被征地的“统一申报、统一征地、统一补偿、统一报批和统一供地”，即在农用地转为建设用地经过审批后，再在县(市)统征办、被征地乡镇、村和土地承包者之间逐级向下通知，然后由政府的统征办实行统一征地。征地补偿安置方案确定后，有关人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。农村征用土地是典型的公权对私权的限制和干预，尽管目前每年的农村征用土地的数量都很大，但迄今为止，我国还没有制定出调整农村土地征用补偿法律关系的专门法律，法律的缺位直接导致了政府行为缺乏法律边界，行政权力在干预该私权力的时候缺乏有效的监督和制约，政府在征地过程中既是运动员又是裁判员，因此，在农村征地过程中，需要明确和规范政府的职权，并加强对政府权力的监督。

　　2. 征地补偿协议的订立程序

　　征地补偿协议的订立程序需要讨论两个方面的问题，一是征地单位的征地决策程序，二是村民自治组织签署征地补偿协议的决策程序。

　　《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。2004 年国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》要求征地工作需履行告知征地情况、确认征地调查结果、组织征地听证等程序。然而在整个征地过程中，农民却始终处于一种“失语”的状态，许多地方政府在征地过程中并没有严格执行“两公告一登记”(指征地方案公告、补偿安置方案公告和补偿登记)制度，在农民对哪一块土地需要征收、征收的目的和范围、补偿标准等信息缺乏了解，一些地方政府与被征地方集体组织协商补偿安置标准时，往往只同村委会的少部分领导人接触，没有倾听广大农民的意见，一定程度上存在暗箱操作的现象。农民参与的程度非常有限，无法以独立权利主体的地位参与到征收协商谈判中来，土地是否被征收，农民也没有发言权，对于土地征收的价格，农民没有与买方平等谈判的权利，更没有决定权，完全由地方政府决定，农民的权利不可能得到充分的尊重，农民的利益也不可能得到充分的保护。“征前不知情，征后不协商”往往成为一种普遍的现象。村民自治组织是签订征地补偿协议的主体方，由于补偿协议约定的权利和义务安排最终是由村民享有或承担，因此签订协议前，被征地农村集体经济组织或者村民委员会应当就协议主要内容经村民大会或者村民代表大会等民主程序形成书面决议。

　　综观现行有关立法和规定，征地单位征地程序包括下述方面：(1)告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。(2)确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。(3)组织征地听证。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。

　　村民自治组织签署征地补偿协议程序如下：(1)签订协议前，被征地农村集体经济组织或者村民委员会应当就协议主要内容经村民大会或者村民代表大会等民主程序形成书面决议。(2)签订协议后，农村集体经济组织或者村民委员会应当向农村村民公示征地补偿安置协议。除了必须遵守原有的法律规定的程序外，我们还需要进一步的对农村征地的程序加以完善，主要表现为以下几个方面：首先，加强对农村土地征收的审批程序，仅仅在为了公共利益的情况下，才能对农村集体土地进行征收。其次，增加农村土地征收的听证程序。在农村土地被征收时，应当增加听证程序，以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。最后，加强农村土地征收的民主参与制度。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征收的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见[4]。

　　三、农村征地补偿协议的救济途径

　　1. 农村征地补偿协议纠纷解决机制

　　农村征地补偿协议引发的纠纷可以分为两大类，一类是由于村民委员会和征地政府之间因为征地补偿款标准、补偿方式、补偿安置而引发的纠纷。另外一类是由于征地补偿款的分发而引起的农民和村委会之间的矛盾，对于后一类矛盾，2002 年8 月19 日，最高人民法院立案庭曾作出(2002)民立他字第4 号批复，土地征用补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的情况，分别规定：农民因土地补偿费与集体经济组织发生纠纷，不属平等主体之间的法律关系，不属人民法院的受理范围，应由有关行政部门协调解决;需要安置的人员由农村集体组织安置的，安置补助费支付给农村集体组织，由农村集体组织管理和使用，因此发生的争议也不属于法院受案范围;对不需要农村集体组织安置的人员，安置补偿费应当直接付给有关人员，因此发生的纠纷属于平等主体之间的争议，法院应作为民事案件受理;地上附着物和青苗所有者因该项补偿费与集体经济组织发生的争议，也属于人民法院受案范围[5]。而对于前一类纠纷的解决，即村民委员会和征地政府之间因为征地补偿款标准、补偿方式、补偿安置而引发的纠纷，目前在实践中的处理方式多种多样，各地的救济方式也不尽相同，主要分为行政救济和司法救济两种。首先，行政救济。根据1998年国务院颁布的《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”该规定确立了征地补偿安置争议裁决制度，但是并没有规定必要的裁决程序，国土资源部发文要求各省在2006 年底前必须制定《征地补偿安置争议裁决办法》，但是，截至2007 年5 月底，全国只有湖南、安徽、重庆、甘肃、河南、浙江、天津、江苏正式出台了《裁决办法》，其他省份仍然没有可供裁决的程序性规范[6]。其次，司法救济。根据我国《行政复议法》第六条第六项的规定：“认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依照本法提起行政复议。”另外《农村土地承包法》也对司法救济作出规定，其中第十六条第一款第(二)项规定：“承包地被依法征用、占用的，承包方有权依法获得相应的补偿。该项规定明确了取得相应补偿是承包户的一项民事权利。承包户的权利受到侵害，有权要求法院保护，人民法院应当受理。”第五十三条规定：“任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任。”第五十六条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依照《中华人民共和国合同法》的规定承担违约责任。”

　　综上，农村征地补偿协议由于主体的特定性、内容的复杂性和程序的不规范性，实践中对于农村征地补偿协议引发纠纷的处理方式和处理结果在各地具有多样性，有的案件由行政机关来处理，有时案件由法院来处理，即使作为司法案件，有的作为行政案件来处理，有时作为民事案件来处理，错综复杂的混乱的处理方式，造成同一案件或者类似的案件会有不同的审理结果，引发了社会的不公平现象，也引发了农民和地方政府之间的矛盾和冲突，影响了社会的和谐发展，针对此问题，我们认为针对农村征地补偿协议引发的纠纷应采取统一的救济途径和方式。

　　2. 农村征地补偿协议救济途径的完善

　　根据我国现行法律和行政法规规定，农民在征地补偿和安置过程中利益受到侵害时，其救济途径分为行政救济和司法救济两大类：第一，通过协调和裁决的方式予以解决。国家因征地给予农民的补偿，其性质为行政补偿，因此，根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府进行调解，协调解决不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。第二，通过诉讼的方式予以解决[7]。从目前人民法院审理的案件情况来看，多为农村土地征收补偿款分配的问题，由于我国没有一部《征用土地法》，同时《宪法》和《土地管理法》及其实施条例等法律和行政法规有关土地征收补偿的内容很不健全，甚至在一些方面是法律上的空白。在司法实践中，法官有时候将征地补偿案件当作民事案件进行审理，有时候将案件当作行政案件出来，而且案件的审理结果之间差异也很大，因此建立有效、快捷地解决农村征地补偿引发纠纷的方法是非常重要的，目前对于建立专门的征地补偿安置争议仲裁机构的讨论很多，这是未来解决农村征地补偿纠纷的明智选择和发展的趋势。尽管国土资源部发文要求各省在2006 年底前必须制定《征地补偿安置争议裁决办法》，但是，截至2007 年5 月底，全国大部分省份仍然没有可供裁决的程序性规范。目前这种由各省自行制定《裁决办法》的做法是不可取的，它存在以下问题：其一，各地出台《裁决办法》的时间先后不一，内容也各有差异，不利于维护《土地管理法》和《实施条例》在全国的统一实施。其二，导致规范冲突和立法资源浪费。根据《土地管理法》的规定，征地补偿争议的裁决机关既可能是省级人民政府，也可能是国务院。如果是国务院来裁决征地补偿争议，势必要制定一个国务院的《裁决办法》，这就可能出现各省的《裁决办法》与国务院的《裁决办法》既相互重叠又相互冲突的现象。倘若发生冲突，自然是应该按照国务院的《裁决办法》来裁决。如此一来，各省制定《裁决办法》就是立法资源的浪费。因此，由国务院制定统一的《裁决办法》显得非常必要。

　　鉴于上述原因，应当在借鉴国外专门土地裁判制度的基础上，构建我国的征地争议行政仲裁制度，由批准征地的人民政府设立专门的行政仲裁机构来统一解决因征地而引起的各种争议，它具有的众多优越性将成为我国目前现实条件下解决征地补偿安置争议的最佳途径[8]。当然司法救济也不失为一种良好的救济方式，如果是村民和村民自治组织之间的因为补偿款分发的纠纷，按照法律和行政法规的规定，补偿款属于村民所有，村民提起诉讼，应当作为民事案件受理;按照法律、行政法律的规定，补偿款属于农村集体组织的，村委会对集体资产进行管理是法律赋予的职责，村委会在行使管理集体资产的权力中，村委会与村民之间不是平等的民事主体，村民提起民事诉讼不予受理，可以由相关的行政机关加以协调或者由专门的土地仲裁委员会进行仲裁，这就意味着村民委员会和征地政府因为农村征地补偿引发的矛盾，统一进入行政救济。

　　注释

　　[1][7] 焦志勇：《完善农村征地补偿安置制度的法律思考》，载〔北京〕《经济与管理研究》2006 年第4 期。

　　[2]应松年：《行政法与行政诉讼法学》，〔北京〕法律出版社2005 年版第310-311 页。

　　[3]张艳纯：《对我国农村征地补偿制度的研究》，载〔合肥〕《学术界》2007 年第6 期。

　　[4]刘邦凡、王宏禹、甄华英：《我国农村征地补偿制度的缺陷及其解决途径》，〔长春〕《经济纵横》2009 年第1 期。

　　[5] 宋建华：《审理农村集体土地征地补偿费分配纠纷若干法律问题的探讨》，载〔福州〕《福建政法管理干部学院学报》2004年第1 期。

　　[6][8] 贺日开：《我国征地补偿安置争议裁决机制建构研究》，载〔南京〕《江海学刊》2008 年第2 期。