办理城市房屋拆迁行政复议案件初探

　　随着市场经济的发展，城市化进程的推进，因城市房屋拆迁引起的纠纷成为当前比较突出的社会矛盾，由此引起的行政复议案件也逐年增多。作为一种权利救济途径以及上级对下级的层级监督机制，如何发挥行政复议在预防和化解房屋拆迁纠纷这类社会矛盾中的积极作用，是我们每一个行政复议工作人员应当思考的问题。下面将我们在审理城市房屋拆迁行政复议案件中发现的问题及一些具体做法提出来，当作引玉之砖与大家共同探讨。

　　一、近年来城市房屋拆迁中存在的问题

　　近年来，随着公益拆迁向商业拆迁的转移，拆迁户和开发商的矛盾、拆迁户和地方政府的矛盾便不断出现，并日趋尖锐。据建设部有关部门统计，2004年上半年因征地拆迁而到建设部上访的人数有4026批，计18620人，其中集体上访905批、13223人，个人上访3121批、5397人，不到半年的时间就超过 2003年 3929批、18071人的全年上访总量。2005年，郑州市受理城市房屋拆迁行政复议案件52起，相当于前三年的案件总数。面对急剧增长的房屋拆迁纠纷，我们对存在的问题进行了归纳，其具体表现为：①安置补偿不合理，政策不到位，导致拆迁户利益受损失，严重的甚至会造成因拆至贫，失去原有的生存基础。这是引发拆迁矛盾的最直接的原因。②拆迁户得不到行政与法律方面的有效的保护，相反，他们发现自己可能是处在拆迁人、行政部门以及司法部门的共同对立面的位置上。从制度上讲，这是引发拆迁矛盾的最根本的问题。③一些地方政府建设规划部门随意改变规划，造成居民不能回迁。这也是造成社会问题的重要原因。虽然建设部2003年以来相继出台了《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》，但拆迁矛盾未能得到缓解。其原因，一方面是各地未能严格执行这两个文件，另一方面则是这两个文件作为部门规章，在规范拆迁这个如此复杂的利益关系上的效力层次不够高。

　　二、房屋拆迁行政复议中若干法律问题

　　(一)拆迁许可证颁发前的听证问题

　　《行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。由于拆迁涉及公民重大利益，在颁发拆迁许可证前应告知申请人、利害关系人享有听证权利。但拆迁主管部门往往担心，一旦告知听证权利，可能会造成利害关系人阻挠拆迁的行为，因此往往不积极或有意忽略这一法定程序。

　　(二)关于建设项目批准文件及国有土地使用权批准文件的认定问题

　　根据国务院、省、市拆迁管理条例的有关规定，申请房屋拆迁许可证必须提供建设项目批准文件和国有土地使用权批准文件，如何认定上述文件在实践中存在分歧。一种观点认为，建设项目批准文件应当是针对该项目出具的批准文件，国有土地使用权批准文件应当是国有土地使用权证或政府关于使用土地的批准文件，其他批准文件不能代替。另一种观点认为，只要具备对该项目的批准内容以及证明国有土地使用权归属的文件，均可认定为具备了建设项目批准文件及国有土地使用权批准文件。能否将政府关于下达重点建设项目的通知及国土资源局出具的证明作为建设项目批准文件和国有土地使用权批准文件，我们认为这是一个值得探讨的问题。

　　(三)拆迁补偿安置协议的签订主体问题

　　根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十三条规定，拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。实践中对于接受拆迁人委托的拆迁单位能否以自己的名义与被拆迁人达成补偿安置协议的问题，认识不一。我们认为拆迁单位既然系受委托人，就应当以拆迁人的名义与被拆迁人达成补偿安置协议，无需以自己的名义与被拆迁 人订立补偿安置协议。

　　(四)关于分户评估的问题

　　实践中拆迁当事人达不成拆迁补偿安置协议往往是因为对拆迁评估价格有异议。在签订协议之前所作的评估往往是整体评估(或称分类评估)，即首先确定一个基准价，不同楼层的评估价格再乘以楼层系数。此类评估过于粗泛，很难让一些室内装修较好的被拆迁人满意。建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》规定了整体评估和分户评估两种形式。虽然拆迁人可能会因为评估费用方面的考虑不愿再进行分户评估，但为维护被拆迁人的合法权益，我们认为如果出现拆迁当事人对整体评估(分类评估)结果有异议，达不成协议的情况，要进行分户评估，被拆迁房屋的补偿金额以分户评估的价格确定。

　　(五)受理裁决申请前的听证程序

　　建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第七条规定，未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证。具体标准、程序由省、自治区、直辖市人民政府房屋拆迁管理部门规定。该规定能够使裁决部门通过听证程序更充分、更全面地了解具有共性的问题，及拆迁人与被拆迁人达不成协议的主要原因，也便于双方当事人沟通，消除分歧。虽然河南省目前尚未制定出具体标准和程序，但参考外地的做法，未达成协议人数的比例一般规定得较低，如《广西壮族自治区城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定“……拆迁项目总户数200户以上的，未达成拆迁补偿安置协议的比例占总户数的10%…… ”我们建议省建设厅应尽快制定出符合我省实际工作的标准，以便于规范相关行为，解除群众的疑惑。

　　(六)核实补偿安置标准的责任

　　建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条规定，当事人对评估结果有异议，且未经房屋所在地房地产专家评估委员会鉴定的，房屋拆迁管理部门应当委托专家评估委员会进行鉴定，并以鉴定后的估价结果作为裁决依据。在实际操作过程中，拆迁管理部门认为只要当事人未提出书面异议，即视为当事人对评估结果没有异议，我们认为根据上述条款的规定，并不以当事人对评估结果提出书面异议为标准，只要当事人对评估结果有异议，包括有记录的异议，如记录在调解笔录上的，均应视为当事人有异议。如果当事人对评估结果有异议，且该评估结果未经房屋所在地房地产专家评估委员会鉴定，拆迁管理部门则有义务委托专家评估委员会进行鉴定

　　(七)强制拆迁决定

　　根据《城市房屋拆迁管理条例》第十七条第一款的规定，被拆迁人或房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。

　　但是，实践中对相关文书的名称及内容存在争议。一种观点认为，条例既然规定的是政府责成有关部门进行强制拆迁，就不需要以政府的名义向被拆迁人下发法律文书，政府只需要对有关部门作出内部批复即可;第二种观点认为，政府作出的文书应为责令(或责成)有关部门实施强制拆迁;第三种观点认为，强制拆迁行为实际上是政府行为，政府应直接作出强制拆迁决定书。我们认为第二种观点更符合立法原意。

　　三、强制拆迁中的行政复议与行政诉讼的衔接问题

　　《城市房屋拆迁管理条例》规定，当事人对拆迁裁决不服的，可以在3个月内向人民法院提起行政诉讼。提起行政诉讼原则上并不影响拆迁裁决这一具体行政行为的执行，被拆迁人要在接到拆迁裁决15日内自动搬出被拆迁的房屋，否则将由房屋所在地的市、县人民政府下达强制拆迁决定。被拆迁人不服行政强制拆迁决定的仍然有权申请行政复议。如果此时被拆迁人既对拆迁裁决提起行政诉讼或行政复议，同时又对强制拆迁决定申请行政复议的话，则可能出现以下几种情况：

　　一是如果人民法院关于拆迁裁决的判决在前，其后的关于强制拆迁的行政复议决定也只能与先前法院的判决保持一致。即，法院判决维持拆迁裁决的，复议机关就维持强制拆迁决定;法院判决撤销拆迁裁决的，复议机关就撤销强制拆迁决定。这就使得此种情形下行政复议机关对强制拆迁的复议审理失去了意义。

　　二是如果行政复议机关作复议决定在前，而人民法院判决在后，则有可能出现 人民法院判决结果与行政复议机关的复议 结果互相矛盾的情况。例如，行政复议机关先作出了维持强制拆迁的复议决定，人民法院后又作出了撤销拆迁裁决的判决或者是行政复议机关先作出了撤销强制拆迁的复议决定，人民法院后又作出了维持拆迁裁决的判决。在此两种情形下都会置行政复议机关于尴尬境地。

　　三是如果人民法院与行政复议机关都维持了各自受理的具体行政行为，根据救济穷尽原则，当事人对行政复议决定不服，可以在收到行政复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼，人民法院仍然得受理，这不仅是对司法资源的一种浪费，而且也增加了行政成本和当事人的诉累

　　对此，我们的做法是：一方面动员当事人尽量通过一种救济途径解决纠纷;另一方面加强与法院的沟通，尽量达成共识;最后，发挥行政复议既审查具体行政行为的合法性、又审查其合理性的制度优势，避免上述情况的发生，减少诉累。

　　四、一些具体做法

　　通过对房屋拆迁行政案件的审理，我们认识到房屋拆迁行政复议案件涵盖多种具体行政行为，涉及许多法律、法规、规章和规范性文件，法律关系繁杂，又是社会的热点，容易引发群体矛盾，因此，从源头上规范这一行为，对避免在日后的行政复议或行政诉讼中处于不利的地位起着重要作用。

　　首先，召开协调、论证会。由市法制机构牵头，与市、县(区)两级拆迁行政主管部门的同志一起，对城市房屋拆迁行为中所涉及的一系列具体行政行为进行梳理，明确每一环节的主体、依据及程序，并对证据的内容、形式予以固定，形成统一的标准，使今后作出的行为不走样。从2004年开始，三年来，我们共召开协调会、论证会十多次，在听取各方意见和建议的基础上，全市统一明确拆迁主体，统一明确执法依据，统一规范执法程序，并把它作为一种统一模式固定下来，具体工作中便于统一操作，取得了很好的效果。

　　其次，在政府正式作出责令强制拆迁决定前，对该决定进行事前审核。同时，对作为证据之一的拆迁裁决一并进行实质性审查，如发现拆迁裁决确实存在问题，即要求拆迁主管部门自行撤销重作，避免出现因拆迁裁决不合法而导致强制拆迁行为不合法的情况。

　　综上所述，作为行政复议工作人员在办理房屋拆迁行政复议案件时，要有全局观念，严格依法办事，力争达到法律效果、社会效果和政治效果的有机统一，定纷止争，确保一方社会秩序的平安和城市建设规范有序地进行。