论房屋强制拆迁诉讼“不停止执行”

　　【摘要】本文试图从行政强制执行的原则与私权保护的理念出发评析《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第二款规定之不合理性，并将评析执行该条规定已经或者可能引发的现实问题。

　　【关键词】强制执行;法治原则;比例原则;私权保护

　　人们总是可能被外在的诱惑所吸引，因此，行使权力的滋味和感觉就会将他们诱向腐败。——题记

　　一、 问题背景

　　近几年来，随着我国城市建设事业的快速发展，城镇房屋拆迁已经成为一个热点话题，但是其中却存在一些突出问题，且影响到城镇居民的权益，因此有关房屋拆迁的纠纷时见报端。据统计，2002年1至8月份，建设部受理来信共4820件次，上访1730批次，集体上访123批次，其中反映拆迁的分别占28%、70%、83.7%。强制拆迁引发的社会不公正和不稳定，已经严重侵犯了公民的合法权利，造成了公民对政府及其官员的极度不信任，极其容易引发社会的紧张和冲突。

　　我国现在尚无有关拆迁的法律，而国务院在2001年6月6日第40次常务会议上通过了《城市房屋拆迁管理条例》，并于2001年11月1日正式实施。这部行政法规在一定程度上对以往的房屋拆迁中的种种问题予以纠正，但也存在许多不令人满意的地方，甚至其合宪性都遭到人们的质疑。[1] 而依据这部行政法规所作的具体行政行为自然还是有很多差强人意之处。本文拟就该法规第十六条作一评析。

　　该法规第十六条第二款规定：“当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”

　　相较于旧的《城市房屋拆迁管理条例》第十四条而言，该条有关诉讼期间不停止执行的适用条件又增加了一项，[2]但这一增加的条件对公民的权利究竟是起到了保障作用抑或是无形中削弱了对公民的保护，值得深究。

　　二、 行政强制执行原则的视角

　　法律原则根据学者的概括，可以定义为：可以作为规则的基础或者本源的综合性、稳定性原理和准则。[3]

　　法律原则之作用不仅在于其于法无明文规定时对法律的适用起到查缺补漏的作用，虽然这也是其存在的一个重要的理由，其作用应该更在于其作为法律评价标准和法律精神尺度的法规范，对于程序性以及价值性规定审查的一个不可或缺的影响上，在于其对法律规范的基础性和本源性的作用之上。

　　因此，要从根本上评析第十六条规定的合理性与否，判断其价值性根源之所在，廓清行政强制执行背后的原则就至关重要，因为这将为我们提供一个审视规定的平台，也只有符合法律原则的条文我们才可以承认其合理性。

　　对于行政强制执行的原则学界有不同的理解，[4]我认为作为对公民的权益有巨大影响的行政强制，其指导的原则应该包含的内容简单说来必须一方面有效控制行政强制权，另一方面，有效保障公民所享有的权利，并为可能对其造成的损害进行预防，对已经造成的损害有效救济。

　　因此，行政强制基本原则应该包括：(1)行政强制法治原则;(2)行政强制比例性原则。

　　(一) 行政强制法治原则

　　行政强制执行必须满足行政强制法治原则。所谓法治，在英文中称为“Rule of law”，其基本含义即是必须依法办事，使政府的行为限定在法律规定的范围之内。在行政强制中所用的“法律”应该特指立法机关制定的法律，而不是行政机关自己制定的法规。

　　究其原因，就是如果“权力的存在和行使由法律规定，而法律又由权力规定。”[5]就会导致权力与法律之间存在一种两难的博弈。权力行的极强的目的性，使得其行使旨在实现对人类的控制，这种控制一般是因为一时之需要而不是基于长远的利益考虑，因而“行政权力本身意味着一种能力，一旦不受控制，就会变成暴力。” [6] 当权力的所有者行使其立法权的时候，是否真正考虑了被管理者的利益?是否会损害被管理者的权益?这显然会成为人们所担心的问题。从这一层面上说，如果通过行政机关自己行使法规制定权规律行政强制行为，其弊端是显而易见的，因为我们没有理由不相信行政强制权不会得到很好的规制。因此，在行政强制法治原则中必须要遵守“设定权法定”。由代表民意的立法机关制定的法律的基本作用在于约束与限制权利，无论是私人权力还是政府权力，在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则使掌权者受到一定的行为方式的约束。通过运用颁布旨在知道未来行为的行为标准的方法，法律缩小了特别判决(特别权力形式)的范围，因而无法预见。[7]正是法律的这种约束权力的作用，使法律成为控制行政权的一个优先选择。

　　因此，在确定有关房屋拆迁强制执行的法律规范时，应该要求行政强制权的创设只能由立法机关通过制定法律创设，其他任何机关都不能创设，尤其是行政机关更不能为自己创设行政强制权。

　　有的学者认为行政立法可以作为行政强制权的依据，其原因是行政立法是代议立法的补充和完善，并且要受到代议机关的授权以及监督。[8]但是，这种论断无疑忽视了一个现实，即行政权作为一种权力，其本质必然是具有单方性、扩张性和潜在侵害性的。其在法律授权之下所为之行政强制立法无法保证不会因其自身所具有的“经济人”的特性，而损相对人之权益，利自己之利益。另外，对于一个执行机关而言(这种执行机关是将整个行政系统视为一个利益的共同体)，如果其同时成为立法机关，从立法权监督制约行政权的基本法理精神上说，也是不相符合的。从行政强制是对于公民的基本权益最直接影响手段这一层面上来说，是赋予行政机关执行权的同时赋予其立法权，让其同时充当运动员和裁判员的双重角色;还是对其立法权进行法律保留，交给代表民意的立法机关统一行使，我想还是出于对“人性恶”的考虑选择后者为妥。在行政特权思想严重的中国，行政强制权由法律规定其实并不是在于保障行政强制权的行使，其侧重点更应该是给予行政强制权以限制，必须让行政强制权都由代表民意的立法机关来制定，而绝不能通过行政机关自己任意创设和行使。

　　当然，也可能会有人提出现在的《城市房屋拆迁管理条例》中已经明令禁止房屋拆迁管理部门自己成为拆迁人，其用意就在于让政府不在实际的行政活动中成为权利义务相对的一方。这种说法固然有理，但是，无论从中国的现实还是一些法律的规定来看，很多事实都表明政府在拆迁过程中并非处于一个中立的裁断者的地位，而是扮演着一个积极的干预者的角色，积极介入拆迁关系之中。[9]