征地补偿新标准向市场化靠近

　　在征地纠纷成为重要的社会不稳定因素之际，即将出台的新的征地补偿标准的目标是：有效地保护被征地农民的合法权益，保证其原有生活水平不下降、长远生计有保障。

　　近日，国土资源部发出通知，要求各地加快工作进度，力争在今年年底前制订并公布本地区征地统一年产值标准和区片综合地价。

　　自2004年年初宪法修正案明确写进“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿”以来，有关征地补偿的文件就未曾断过。先是温家宝总理政府工作报告里明确地提出“完善土地征用程序和补偿机制”;接着，2004年11月国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》出台。

　　而国土资源部最新的《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》则表明，新的征地补偿标准呼之欲出。

　　关于这一通知的目标，新华社的报道称，新的征地补偿标准更有效地保护被征地农民的合法权益，保证其原有生活水平不下降、长远生计有保障。

　　征地补偿标准节节提高

　　“这次和以前还是有很大的不同。”中国社科院农村发展研究所的党国英研究员对笔者如此说。

　　按1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收耕地的补偿费用主要包括土地补偿费和安置补助费。其中，土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍;安置补助费，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍，最高不得超过15倍。而如果按照这个标准仍不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省级人民政府批准，可以增加安置补助费，但“两费”总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。

　　30倍的限制在2004年11月《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》里被突破，这一条例重新规定：“土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。”

　　而在新的通知里，国土资源部则明确要求，作为新的征地综合补偿标准，征地区片综合地价的制订要综合考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素。而征地统一年产值标准的制订，也将考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格及农用地等级等因素。

　　按党国英的说法，这就意味着“打破了过去的框架，进一步提高了对被征地农民的补偿标准”。

　　在中国人民大学农业与农村发展学院孔祥智教授承担的“城镇化进程中失地农民的受偿意愿和补偿政策研究”课题即将杀青之际，他对笔者透露说：我们通过对460户被征地农民的调查发现，当前被征地农民所希望的价格是实际补偿价格的5倍。

　　而“被征地农民所希望的价格”，孔祥智说，“是较为接近土地市场的价格。”新的通知，“是一个很好的兆头，因为制定参照的标准多样了，有些进入市场的气象了。”孔祥智据此认为新的补偿标准将有利于被征地农民。

　　尽管因各地所制定的标准不一样而无法提供实证分析，党国英也对笔者说，“现在的补偿标准本来就很低，而新的标准要保证起码不低于先前的补偿水平，因此从一般情况来说，肯定是提高的。”

　　能否化解被征地农民难题

　　近年来，征地补偿纠纷成为一个重大的社会问题。

　　根据国土资源部2003年上半年统计，群众反映征地纠纷及违法占用土地问题占信访部门接待总量的73%。

　　中国社科院2004年做的一个调查结果也显示：从过重的农民负担到事关生存的土地问题，中国农民维权的重心已出现重大变化。通过对中央某媒体观众电话声讯2004年1月1日至6月30日半年记录的分析，在6万次(条)的信息中，三农问题居首位，占22304条;而其中涉及土地纠纷的又为三农问题之首，占三农问题的68.7%。调查主持人、中国社会科学院研究员于建嵘说：自2002年后，农村土地纠纷正在成为影响当前农村社会稳定和发展的首要问题。

　　征地补偿费过低是纠纷的主要原因。

　　2004年我省一项调查表明，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占二至三成，企业占四至五成，村级组织占近三成，农民仅占5%至10%。从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。

　　其间还有的是拖欠、截留与挪用。2004年年底，由国务院五部委联合组织的土地市场治理整顿中发现，1999年以来，全国征收农民集体所有土地拖欠征地补偿费175亿多元。而全国清理出拖欠、截留、挪用农民征地补偿费高达 147.7亿元。

　　在农业比较效益低下，土地成为农民赖以活命的“命根子”的情况下，被征地农民常常被推上“失地又失业”的境地。

　　今年“两会”期间，河南人大代表王文超说，“征地方对农民的补偿太少，农民失去了赖以生存的土地，仅靠点钱，根本无法维持日后生计。这样容易形成社会问题，造成大批‘种田无地，上班无岗，低保无份’的‘三无’游民。”

　　而2004年国内有关学者组织的一项调查显示，1987年以来，被征地农民大量增加，其中有一半以上处于既失地又失业的状态。这给社会的稳定造成了极大的压力。

　　农民不满的另一个直接原因在于“不患寡而患不均”。旧的补偿办法以具体地块的平均亩产值倍数来计算补偿费用，相邻地块的征地补偿往往因原用途不同而相差很大，补偿的随意性也较大，引发了大量争议和纠纷。征地统一年产值标准和区片综合地价制定后，同一区域，地同价不同的历史将可能成为过去。

　　农民应当参与征地价格制定

　　据国务院发展研究中心一个课题组提供的数据，1987-2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%是通过行政手段征用。而通常，违法占地占合法征地的比例为20-30%，有的地方甚至高达80%。

　　国务院发展研究中心农村部研究员刘守英说，征地制度最大的问题，实际上是用行政权侵犯产权，用公权侵犯私权，这种行政权是一种强制的权力，是政府利用一种不谈判的强制权力将农民集体土地的财产权变成另一种财产权。