新征地补偿标准之困

　　11月12日，国土资源部正式对外公布，从即日起出台《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)。

　　尽管这只是一个过渡性文件，并且也没有土地法(《中华人民共和国土地管理法》简称)那样的权威，但是《指导意见》以它特有的“温柔”弥补了中国现行土地法中的一些缺陷。

　　“《指导意见》和土地法最大的不同就是，在征地补偿安置上做得更细化了。”14日，国土资源部耕地保护司一位负责人解释，《指导意见》从三个方面，体现了对农民利益的保护和尊重：一个是重新确定补偿标准，二是明确了被征地农民安置途径。三是明确了征地工作的具体程序。

　　打破“30倍”上限

　　《指导意见》规定，如果给予被征地农民的土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，仍不足以使农民保持原有生活水平的话，当地人民政府需从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。“而这是与土地法最大的不同。”国土资源部某负责人说。

　　根据中国现行土地法，征收耕地的补偿费用主要包括土地补偿费和安置补助费，但“两费”总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。

　　实际上，很多地方的征地补偿都是按照最低标准来给的。“我们这里的补偿大多是按照20倍给的。”山西太原市国土资源局耕地保护处闫副处长说。而根据前述国土资源部负责人介绍，有些地方财政吃紧，干脆压低补偿安置标准，甚至拖欠被征地农民的补偿安置费。

　　而“有些地方虽然执行了30倍的最高补偿标准，仍然不能保证被征地农民的原有生活水平不降低”。国土资源部这位负责人说，“如果一亩地补偿1000块钱，30倍也才3万元。”

　　据国土资源部2003年上半年统计，群众反映征地纠纷及违法占用土地问题占信访部门接待总量的73%，其中40%以上的上访人诉说征地纠纷问题，其中有87%以上反映征地补偿费低的问题。“种田无地，上班无岗，低保无份”成为失地农民的真实写照，而社会生活保障缺失是失地农民的心头之患。

　　具体操作仍有灰色地带

　　毫无疑问指导意见新的补偿安置标准，将给失地农民以很大安慰。“指导意见的内容都是当前的热点问题，方向是好的，但效果令人怀疑。”国家行政学院法学教授杨小军说。

　　杨认为，规定是国土资源部做出的，而钱是由地方政府来给，而地方是否听话，这本身就是一个问题。他认为，如果这些规定放到国务院法律里去，执行起来难度就会小得多。

　　“如果是开发商，还好说，毕竟他们是经营者，拿点钱应该问题不大，但是如果是政府拿那就成问题了。”太原国土资源局的闫副处长，也持有同样见解。

　　他透露，从太原来看，目前大多数征地都是政府部门搞基础建设，比如修路、建桥等。但政府并没有钱，所以让他们提高补偿费，很成问题。“以前政府都是从财政拿钱，就是那样，有些款项也还是一拖再拖。”

　　那么30倍补偿能否完全到位，以及30倍补偿如果不能满足农民生活保障，增加补偿的部分钱从哪里出也是个问题。据了解，目前很多地方的征地补偿都是按照10～20倍的标准给的，能够达到30倍补偿的很少。

　　“补偿标准提高，当然会增加开发商的成本。”地产商万通董事局主席冯伦说。

　　“新的标准在试图增加农民补偿费同时，又把新的矛盾转移给了政府和征地单位。”国土资源部一官员说。

　　中国国土资源经济研究院资源资产与市场研究室副主任孙习稳认为，一个好的政策，应该是一种动态的协商性的东西，而不是静态的。而在这个指导意见中，能够看到的只是官方的影子，行政的命令，“它完全忽略了农民的主观能动性”，所以它也必然不是一个长效性的东西。

　　国土资源部一位官员也认为，在现行法律框架下，增加农民补贴是不可能从根本上解决问题的。“但指导意见，表达了政府对农民切身利益的关心的一种姿态。”

　　杨小军认为，《指导意见》本身在操作上有很多自由空间。比如，规定指出，补偿应不低于以前标准，但这个问题谁说了算没有明确规定。

　　此外，生活标准本身是一个多方面的指标，如果是按人均收入来算，新补偿还谈不到将来的人均收入，而以前收入是多少，谁来调查、评估，以及如果农民对评估有不同的看法，他又通过何种途径来解决，这些都没有一个明确的可操作程序，所以他认为指导意见在执行中会打很大折扣，“说到底是利益问题”。

　　对于《指导意见》中所提的“在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证”以及“对被征地集体经济组织内部征地补偿安置费用的分配和使用情况进行监督，对依法批准的征收土地方案的实施情况进行监督检查”等条款，杨小军说，听证形成的事实，论据材料，能不能对行政机关作决定起一个根据的作用，这个问题如果在法律上不明确不解决，听证就只能是一句空话。

　　至于监督，杨认为，国土资源部靠什么手段去监督，去管集体经济组织内部的财产权问题，法律上并没有规定。它最多只能是指导各部门之间进行协调，但是地方部门是否听话，协调到什么程度也难说。

　　“事实我们对集体经济组织管理，始终缺乏一个长治而有效的途径，缺乏一个可以控制的法律手段。”杨小军说。